征收条例不是拆迁条例！

    2007年12月14日，《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》草案首次提交国务院第200次常务会议上审议，但未能通过。据我所知，其主要原因之一就没有划清征收与拆迁的界限，其中的一些条款可能成为违法拆迁的依据进而引起社会的混乱。遗憾的是经过两年多的研究，这次《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》草案首次公开征求意见，引起社会的不同意见的焦点之一还是这个问题。

   很显然，有关征收的前提的争论在2007年物权法由全国人大通过时就已经结束。物权法第四十二条规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。这一规定与2004年通过的《宪法（修正案）》是一致的。征收与拆迁的界限就在于前者xx于公共利益，而后者则不区分是否是公共利益。

    我们应当肯定，从拆迁到征收，从不区别是否是公共利益到将公权力介入拆迁限制在公共利益范围是法治的重大进步。为此，国务院有关部门做了很多的工作。尤其是我一直认为的《国有土地上房屋征用和补偿条例》（征求意见稿）的公开征求意见在我国的民主与法治进程上就是一个很大的进步，我们过去是很少有行政法规在制定中就如此公开的征求意见的。不容置疑的是立法者在《国有土地上房屋征用和补偿条例》（征求意见稿）制定中无论是公共利益的认定，还是搬迁程序、补偿的市场化定价等核心问题的制度设计上，都希望比《城市房屋拆迁管理条例》有历史性的进步。如许多学者都认为《国有土地上房屋征用和补偿条例》（征求意见稿）并非是对拆迁管理条例的修改，而是依据《宪法》和《物权法》，在制定全新的国家房屋征收制度。

    然而，如果我们在这一法规的内容中和制度设计上{zh1}不能真正的听从民意，不能力求科学地维护广大人民群众的房屋所有和居住权，就可能使这一法规成为恶法，这不是杞人忧天。如我们所担忧的是（征求意见稿）在第40条设计了一个十分有争议的规定：“非因公共利益的需要，拆迁国有土地上单位、个人的房屋从事建设活动的，应当符合城乡规划、土地利用总体规划，并依法办理有关审批手续。非因公共利益的需要，拆迁国有土地上单位、个人的房屋的，建设单位应当编制具体实施方案，并报房屋征收部门批准。”

    我们看到的上述内容主要是针对“非公共利益”需要而进行的拆迁征收和补偿问题作出了规定。其精神是在一定条件下按照公共利益的征收进行。这就让商业拆迁进入了“征用条例”所调整的范围，这一规定引起了法学界和社会上的普遍的争议。很清楚，所谓“非因公共利益的需要”，就是商业拆迁。无论从文本的基本逻辑，还是从法律本身而言，这与《宪法》《物权法》《循环经济促进法》的规定是相违背的。同时与《国有土地上房屋征用和补偿条例》（征求意见稿）是相矛盾的。如前述宪法和法律规定的房屋征收的前提是“为了公共利益的征收行为”，而《国有土地上房屋征用和补偿条例》（征求意见稿）第40条的内容显然超越了“公共利益”的范畴，这是不允许的。所以我们可以肯定的说第四十条的这个规定，违反了《宪法》和《物权法》的基本精神，属非法条款。

　  这一段时间，一些学者和我交流，问我为什么一些明显存在问题的条款会出现在征求意见稿当中？其实答案很简单，法本来就是各种利益调和的产物。不争的事实是无论是非是因公共利益对非国有资产作出征收的决定，都本应当按照《立法法》第八条应当由法律规定来实施。可是，自2000年《立法法》实施以来的发生在大江南北的拆迁活动并没有法律规定作为依据且其中普遍出现的强制剥夺公民房屋所有权的极端问题，也没有有效的法律救济途径，这是当前拆迁血案频繁发生并引起社会矛盾加剧的重要原因。

    至于《国有土地上房屋征用和补偿条例》（征求意见稿）第40条的争议，我想立法者的本意是希望规范“非公共利益”需要而进行的开发建设工作，担心新条例出台后规范了因公共利益的征收而商业拆迁出现“无法可依”的困境。在正常的情况下，这一担心并作出规定也是有一定道理的。因为“非公共利益”的拆迁虽然是民事行为，本应当由是建设单位与房屋所有权人自愿、平等协商，按《民法通则》、《合同法》、《物权法》等法律解决是否拆迁和双方的房屋买卖或置换问题。在这方面要做的是按照《宪法》和《物权法》的规定对相关法律法规及规章进行修改，使之成为社会主义法治的良法。但是，实际情况是十分复杂。近些年来，在“依法拆迁”的旗帜下，每天都有违法甚至是暴力拆迁在发生而立法、司法却十分软弱无力，几乎不可能制止非公共利益的拆迁扰民，更几乎不可能防止和制止暴力拆迁血案的频繁发生。

    在上述背景下，《国有土地上房屋征用和补偿条例》如果不能将征收严格地限制在公共利益需要的范围内，进而制止非公共利益的拆迁扰民，势必会引起社会更多的争议，是不利于和谐社会构建的。这已经不是一个立法技术问题，而是一个立法的价值取向问题。我们是站在广大民众的利益一边维护广大民众的利益还是站在少数利益集团一边为富豪们牟取暴利而服务？我想答案是没有争议的。人民是人民共和国的主人。共产党人没有民众利益之外的利益。所以，我们应当给社会一个明确的信号：征收不是拆迁，《征收条例》更不是《拆迁条例》！为此，我坚决的支持取消《国有土地上房屋征用和补偿条例》（征求意见稿）第40条的内容，坚决地将非公共利益的拆迁排斥在政府公权力所支持的征收之外。