第十二章  农、林、水专项资金

根据财政部关于印发《财政农业专项资金调整和改革方案》的通知（财农〔2001〕35号）和本书的分类方法，本章农业专项主要介绍：农业科技推广与服务、农村合作经济组织示范项目、新菜地开发建设基金、小型农村公益设施补助资金及其他专项资金。分类归于农业的“农业救灾专项”并入第九章《民政专项》，“农业发展资金”并入第十三章《扶贫、开发专项》，“粮食直补专项”、“新农村建设专项”并入第十六章《转移支付》；林业专项主要介绍：森林生态效益补偿基金、森林植被恢复费、防沙治沙、林业xx贴息、育林基金、其他专项。分类归于林业的“xx林保护专项”、“退耕还林”并入第十章《环保专项》，“垦区林区中小学危房改造专项”并入第五章《教育专项》。

{dy}节  农业专项资金

一、农业专项资金的主要内容

（一）农业科技推广与服务专项

1、资金来源。

农业科技推广与服务专项资金由中央财政预算安排；农业科技推广和服务专项资金项目的立项评审和组织实施等必需的费用，由农业行政主管部门根据管理工作需要编制预算，报同级财政部门审批解决；跨世纪青年农民科技培训工程所需资金由中央财政预算安排，要求地方配套。

2、资金使用。

（1）资金支持方向：农业科技推广与服务专项资金的支持对象是各级各类农业技术推广与服务单位，农业生产经营者，涉农企业、科研院所和大中专院校等。支持范围主要包括：农业新品种、新技术和新产品的区域试验、中间试验或生产性试验；国际先进农业技术的引进及其吸收、创新、推广；对农民进行实用技术、政策、法律法规培训；农业市场和信息服务；农产品质量安全检测和农业转基因生物安全管理；农业资源和环境的监测和保护；农产品、农业投入品、生态环境等农业标准的制(修)订、示范和实施。

（2）资金支出范围：用于新技术、新品种、新产品的试验示范材料消耗的试验费；用于样品的采集、分析和数据处理等方面的检测费；用于与项目有关的必要的小型设备添置或租赁的仪器设备费；用于实施项目的劳务支出和咨询费用的劳务费；用于与实施项目有关的差旅费；用于与项目有关的资料收集、整理及发布等方面的资料信息费；用于项目研讨、论证、验收及审定等小型会议费支出；用于培训所需的师资、教材、场地租用等方面的培训费；用于引进国外先进技术有关的技术引进费。

3、资金管理。

（1）农业科技推广与服务专项资金的项目承担单位要严格执行资金使用范围规定，做到专款专用，合理、有效地安排支出，充分发挥资金的使用效益。

（2）农业科技推广与服务专项资金由财政部按有关规定程序拨付。

（3）各项目承担单位应接受财政部门、审计部门或财政部门委托的社会中介机构的监督检查和审计。

（4）国务院农业行政主管部门和省级财政部门每年应向财政部报送项目的执行进展情况材料。项目按期完成后，应向财政部报送项目验收总结。

（二）农民合作组织示范项目资金

1、资金来源。

农民专业合作组织示范项目是由由中央财政预算安排的，为支持农民专业合作组织发展，促进农民增收而设立的财政专项支出。

2、资金使用。

（1）受益条件。项目扶持的农民专业合作组织应在本地区优势主导产业中发挥积极作用，对引导农民增加收入有较强的带动能力和示范作用。承担项目的农民专业合作组织(合作社或协会)应符合以下条件：经县级以上有关部门注册登记满一年以上，成员100个以上；产权明晰，运行机制比较合理，坚持“民办、民管、民受益”的原则。有规范的章程、完善的管理制度、健全的监督机构、独立的会计核算。实行盈余返还的优先考虑；有成员入股的农民专业合作组织，股权结构比较合理；为成员提供经济信息、业务培训、技术指导和产品营销等稳定的服务。有统一的生产质量标准、注册商标和产品包装的优先考虑；符合农业部优势农产品区域布局规划或当地产业特色，能带动周边农民形成区域性产业带（群），提高农业产业化水平，增加农民收入，具有较强的示范性。

（2）使用范围：对农民专业合作组织成员和经营管理人员进行互助合作知识培训；开展科学技术和市场营销知识培训，引进优良品种，推广实用技术；购置农产品加工、整理、储存、保鲜、运销和检测仪器、设备；申报农产品质量标准认证，培育农产品品牌，制定生产技术规程，建设标准化生产基地；市场信息服务，建设营销网络，举办产品推介活动。

3、资金管理。

（1）项目资金由农业部财务司直接拨付到农民专业合作组织。农业部财务司负责项目资金预算，及时拨付项目资金，对项目资金使用情况进行检查和监督；农村经济体制与经营管理司会同财务司组织专家对申报项目进行评审、立项，并负责项目的组织管理和监督检查。

（2）项目所在县（市）农村经营管理部门要确定专人负责，加强对项目资金使用的审计监督；项目资金纳入农民专业合作组织财务核算，由农民专业合作组织监事会监督。所形成的资产归农民专业合作组织成员共同所有，可平均折股量化到全体成员；民专业合作组织对项目资金的使用要设立明细账，专款专用。要建立完整的项目管理档案；目实施完成后，农民专业合作组织负责人向全体成员或代表大会报告项目执行情况，并向省级农业行政主管部门提出验收申请。

（3）农民专业合作组织项目期为一年。未按项目期限完成任务或未通过验收的农民专业合作组织，取消其试点示范单位资格。

（三）新菜地开发建设基金

指国家基本建设征用城市郊区菜地，由用地单位交纳的开发建设新菜地的专项资金。

1、基金征收。

（1）征收对象：根据《国家建设征用菜地开发建设基金暂行管理办法》的规定，凡属征用城市郊区以种植春、夏菜为主，并连续种植3年以上的商品菜地和精养鱼塘，用地单位均须缴纳新菜地开发建设基金。一年只种一茬或因调整茬口安排种植蔬菜的菜地；征用尚未开发的规划菜地；在蔬菜产销放开后，能够满足供应，不再需要开发新菜地的城市等三种情况不缴纳新菜地开发建设基金。

（2）征收标准：在城市人口(不含郊县人口，是指市区和郊区的非农业人口。下同)百万以上的市，每征用一亩菜地，缴纳七千至一万元；在城市人口五十万以上，不足百万的市，每征用一亩菜地，缴纳五千至七千元；在京、津、沪所辖县征用为供应直辖市居民吃菜的菜地，也按该标准缴纳；在城市人口不足五十万的市，每征用一亩菜地，缴纳三千元至五千元。

在同一城市，对中央和地方的建设项目征地，必须一视同仁，按同一标准收取。

2、基金使用。

（1）为开发建设新菜地必需进行的开沟、挖渠、埋管、打井、修路等基础工程及其设备购置；

　　（2）新菜地的平整、加工和改良、培肥；

　　（3）为弥补新菜地供菜不足，需对老菜地进行改造、挖潜所必需的基础设施和添置必要的设备；

（4）为开发建设新菜地所必需的勘测规划、技术培训、科学实验等的开支。

（5）对开发建设新菜地做出显著成绩的单位和个人奖励等。

3、基金管理。

（1）国家收取的新菜地开发建设基金，是城市人民政府用于开发建设新菜地的专项资金，任何单位和个人不得挪作他用。市人民政府的农业和蔬菜生产主管部门要会同商业等有关部门，对本市辖区城郊菜地的开发建设，做出规划，并制定资金使用计划，报经同级人民政府审查、批准后，组织实施。不经同级人民政府批准，不准动用该项基金。

（2）新菜地开发建设基金的使用，由市人民政府责成农业和蔬菜生产主管部门，根据批准的资金使用计划，与有条件承担开发建设任务的单位或个人签订合同。合同应规定开发建设的新菜地面积、产品的种类、供应市场的数量、质量，工程设施和补助费数额以及奖、罚条款。

（四）小型农村公益设施补助资金

农村小型公益设施是指与农民生产生活关系密切的农村供水、农村能源、小型生态公益林（列入林业专项）、小型水土保持、小型农田水利设施（列入水利专项）等，主要是帮助农民xxx畜饮水困难和沼气、薪炭林等农村能源问题。

1、资金来源。

农村小型公益设施建设补助资金是中央财政为支持农村小型公益设施建设而设立的专项资金。补助原则是：农民直接受益，农民自愿民主，注重社会效益和生态效益，突出重点、分步实施。

2、资金使用。

农村小型公益设施建设补助资金的使用范围包括以下方面：

（1）村级供水设施：指农村小型人畜饮水工程和小型水利设施，包括小型引水、提水、改水等小型水源工程。

（2）农村能源设施：指沼气、秸秆气化、薪炭林、风能、太阳能等。

（3）小型生态公益林和水土保持工程：指有利于改善局部生态环境、防治水土流失的植树造林、种草等小型公益林建设和小型水土保持工程。

（4）已申请扶贫资金补助的村或农户，不应申请本项资金补助。

3、资金管理。

（1）农业部、水利部、国家林业局等主管部门要及时拨付资金，各级财政部门要监督资金的拨付和使用。

（2）项目资金可按工程进度拨付。可实行报账制管理办法。

（3）对项目工程及所需的主要物资和设备，主管部门或财政部门可组织招标和集中采购。

（4）项目完工后，主管部门和财政部门要组织验收。

（五）其他专项

1、农村草场和畜禽保护补助费

指国家财政预算安排用于扶持农牧区集体经济组织和牧民繁殖推广畜禽牧草良种，抗灾防疫保护畜禽，保护改良农牧区草场的补助性资金。它包括：

（1）农村草场改良补助费。指国家财政支援农、牧区合作生产组织等专项用于基本草场的改良保护，以及草原治虫灭鼠的补助。

（2）畜禽保护补助费。指国家财政支援农、牧区合作生产组织，用于畜禽疫病的防疫，牧区牲畜的抗灾保畜的补助费。

2、农村渔业及水域保护

指国家财政预算安排用于扶持和发展农村渔业生产的补助性资金。它包括：

（1）淡水养殖补助费。指国家财政扶持农村合作生产组织和渔业专业户发展淡水养殖的补助性资金，国家扶持的商品鱼基地建设补助专款和地方安排的养殖补助专款，用于先定的农村合作生产组织和个人建设淡水养殖生产基地的补助性资金。

（2）海水养殖补助费。指国家财政扶持用于海域潮间带和拦坝养殖藻类、贝类、虾类、海珍品等海产品的补助性资金。

（3）渔业网具改造补助费。指国家财政用于调整近海作业、合理捕捞、防止一些有害于水产资源的网具进行改造的补助性资金。

二、审计监督的重点

（一）项目或资金运作流程

1、设立。

（1）农业、水利、林业、气象主管部门将本级农业专项资金按规定的预算编制时间报送同级财政部门，并报专项资金的项目支出预算。

（2）各级财政的农财部门按规定的预算编制时间，将需设立的补助下级财政农业专项资金报送同级预算编制部门，并报专项资金的项目支出内容。

（3）农业专项资金执行到规定的期限自动停止。到期后如需继续执行，按照规定的程序重新申报。

2、分配。

（1）财政部门或主管部门将重要农业专项资金的用途、补助标准及其他要求以项目指南等形式予以公告。

（2）农业专项资金的申报部门（申报项目所在地的财政部门或主管部门）按照财政管理体制或财务关系，以正式文件逐级上报申报项目，不得越级上报文件。

（3）项目申请单位符合规定的资格或条件，提供本单位的组织形式、资产和财务状况，对农民收入、农业农村发展的贡献，以前实施农业项目的绩效等有关情况；农业专项资金支持的项目以社会效益和生态效益为主。对以经济效益为主、能带动农民增收的项目，项目申请单位应以公司制为主。

（4）财政部门或主管部门组织有关专家，或委托专门的项目评审机构对上报的文件（含可研报告、财政农业专项资金管理标准文本）进行评审，出具评审报告；财政部门或主管部门依据项目评审报告，将符合规定的项目纳入项目库管理，择优选择。

（5）农业专项资金实行规范化分配，财政部门或主管部门依据专家或项目评审报告对项目资金进行分配。

3、使用。

（1）农业专项资金的使用应实行项目管理；项目单位根据财政部门或主管部门批复的项目预算，组织项目实施。

（2）项目所在地财政部门或主管部门应与项目单位的法人代表或负责人签订目标责任书，明确各自的权利和责任。

（3）上级财政部门及时将农业专项资金拨付到项目所在地的财政部门或主管部门；项目所在地的财政部门或主管部门按照工程进度拨款，监督项目单位的资金使用。对项目资金可实行报账制管理办法。

（4）为节约使用资金，可对农业项目实行招标和政府采购办法。

4、监督。

（1）项目完工后，财政部门或主管部门可组织人员对项目的技术、财务、资产等情况进行验收；或委托注册会计师事务所、工程监理等中介机构进行项目审计或验收。项目审计或验收的依据是经财政部门或主管部门批复的预算等项目文件。

（2）财政部门或主管部门要定期对农业专项资金的使用情况进行总结分析，并报上级有关部门。

（二）要求被审计单位提供的资料

1、财政部门的农业专项资金项目预算批复文件、项目支出内容；

2、项目单位的申报文件，包括：可行性研究报告、财政部门发布，项目单位填写的《财政农业专项资金管理标准文本》等；

3、专家评审结果报告；

4、财政项目资金分配表、项目数据库；

5、财政或主管部门与项目单位签订的《目标责任书》；

6、项目招投标或政府采购有关文件；

7、项目完工验收结果报告、项目分析总结报告；

8、主管部门的农业专项资金及其项目数据库资料；

9、审计要求提供的其他资料。

（三）审计监督的重点

1、分配环节。

（1）各类农业专项资金的分配是否有利于农业生产，是否有严格的项目规划和资金投入中长期计划；审查资金的分配是否重点突出，有无不突出重点，“撒胡椒面”，平均分配资金的问题。

（2）审查国家扶持的资金是否有地方配套资金的保证，配套资金与国家扶持资金的比例是否符合国家的规定；配套资金的来源是否正确；资金配套规模是否落实到位。

（3）审查资金是否按计划进行分配，计划项目是否正确，有无计划项目与资金脱节的情况；审查主管部门的计划与财政部门的计划是否一致，项目单位的资金使用计划是否与主管部门的计划相一致，有无脱节、资金不落实的情况。

（4）审查宜钱、宜物的范围是否正确，所需物资、材料是否适用，有无强行推销残次物品或不适用物资的情况，项目建设单位的资金或物资是否做到专款专用、专物专用，有无挤占挪用、损公肥私的问题，有无变卖或转让的问题。

2、使用环节。

（1）农业科技推广与服务资金的使用范围，是否坚持做到对农业技术推广和植物保护的场所、设备给予适当的补助；对教师讲课报酬方面的费用和学杂费的收取是否按规定标准执行。

（2）审查农村合作经济示范项目承担是否符合规定的条件；资金使用是否在指定的范围。

（3）新菜地开发建设基金。审查各级土地管理部门是否按有关规定收取新菜地开发建设基金，有无任意提高收标准、扩大收取范围，有无乱收、错收、漏收或讲人情关系少收甚至不收从中得利的问题；审查各级土地管理部门是否及时地收缴并划转新菜地开发建设基金，有无不按期收取，或从本地区本部门截留、挪用新菜地开发建设基金的问题；审查资金的使用范围是否符合国家的规定，有无违反规定，扩大开支范围，滥发补贴、铺张浪费等问题。

（4）其他专项。对草场建设是否作为重点补助对象，在资金、物资上是否得到重点倾斜。审查畜禽品种改良是否有足够的资金保证；由中央级、省级水产部门确定的农村水产养殖补助费是否按规定的用途使用，有无挤占挪用补助费的情况。用补助资金购买的机具设备、材料物资是否专库专人保管，是否分别记账、分别管理。

3、管理环节。

（1）审查内部控制制度是否健全，并有效执行；审查资金管理制度是否符合国家的有关政策，有无从本部门、本单位利益出发，违反国家规定的问题。

（2）审查资金管理部门是否按批准项目进行拨款，有无资金相互串用的问题；资金管理部门是否存在挤占、挪用资金的问题；审查资金的管理机构是否健全，领导是否重视，有无资金管理混乱的问题存在。

（3）审查工程实施过程中的物资管理，是否进行了登记造册，有无专人管理；审查工程竣工后是否达到设计能力标准，投入使用后取得的经济效益和社会效益如何；审查工程竣工后是否及时验收并鉴定合格证件，是否建立并健全工程管理档案；审查工程竣工后，所剩标准物资和货币资金是否清点造册，是否及时办理了移交手续，验收入账，有无化公为私、化专款为集体的问题；审查工程竣工后的财务决算，是否真实可靠，有无重报、多报、虚报的问题。

三、审计发现的主要问题

（一）审计署审计发现的问题

2005年9月至2006年3月，审计署对农业部2005年度预算执行情况进行了审计，并延伸审计了中国水产科学研究院等19家下属单位。

1.将财政资金1849.75万元隐匿于其下属单位，形成账外资金。

2001至2005年，该院截留系统科学事业费预算资金1849.75万元，隐匿于所属渔业工程研究所，形成账外资金，用于该院自筹基本建设等。截至2005年底，共支出1756.12万元。上述做法，不符合《中华人民共和国预算法实施条例》关于“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准；严格按照预算规定的支出用途使用资金”的规定。

2.违规核销对下属单位的借款及投资335万元。

2004年，该院在其所属机关服务中心和营口增殖站等单位正常运营的情况下，决定核销用财政性资金对这些单位的借款及投资335万元。上述做法，不符合财政部《中央预算单位清产核资资金核实办法》关于“中央预算单位对于清查出的各项财产损失应当在取得具有法律效力的凭证或合法手续后，可按规定权限核销或在办理资金核实手续时申报核销处理”的规定。

3.挪用财政项目资金及基本事业费800万元，用于单位自筹基本建设等。

2002年，该院增加对其所属渔业机械研究所等3个研究所的财政预算拨款(项目资金及基本事业费)800万元，并要求全额交回。在收到返还的800万元后，该院将其中698.9万元用于院部自筹基本建设支出，101.1万元用于弥补人员经费超支等支出。上述做法，不符合《中华人民共和国预算法实施条例》关于“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度……不得挪用”的规定。

4.自行改变预算资金用途，违规设立“基金”7220.9万元。

1995至2005年，该院从财政科学事业费预算中共安排资金7220.9万元，自行设立“成果转化项目基金”、“科研基金”和“人才专项基金”。对“成果转化项目基金”采取有偿使用的方式，截至2005年底，已向该项基金使用单位收取资金占用费854.4万元。对后两项基金采取随年度预算批复所属各相关单位并拨付资金的方式。上述做法，不符合《中华人民共和国预算法实施条例》关于“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准；严格按照预算规定的支出用途使用资金……不得挪用；确需作出调整的，必须经本级政府财政部门同意”的规定。

5、所属单位挤占、挪用项目资金914.71万元。

2002至2005年，全国农业展览馆、农业部渔业船舶检验局、中国水产科学研究院等单位，在“农业博物馆运转费”、“档案室改造”、“项目初步设计、审核等前期工作费”、“农作物病虫害疫情监测与防治经费”等项目经费中，列支办公室家具购置、租车费、会议费等公用支出914.71万元。上述做法，不符合《中华人民共和国预算法实施条例》关于“各部门、各单位的预算支出，必须按照本级政府财政部门批复的预算科目和数额执行，不得挪用；确需作出调整的，必须经本级政府财政部门同意”的规定。

6、所属单位转移财政项目资金603.55万元。

2003至2005年，农业部质量安全认证中心以签订行业产品认证项目委托协议的方式，共拨付给其所属的种植业产品认证等3个分中心“产品质量认证”项目经费等959.29万元，并于当年全部列报决算。截至2005年底，3个分中心累计支出545.41万元，结余413.88万元。

2005年，全国畜牧兽医总站将“动物疫情防治与监测”项目资金，拨付给其所属的畜牧兽医器械测试中心技术服务费15万元，该中心计提营业税及附加0.83万元，结余14.17万元；拨付给中国农业大学等单位2006年技术服务费、会议费共63万元；将“行业标准制定和修订”项目资金，拨付给其所属北京斯泰德动物产品安全中心等内设机构106.5万元，截至2005年底，用于会议费、专家劳务费等支出9万元，结余97.5万元。

农业部渔业船舶检验局将“农业行业标准制定和修订”项目预算15万元，全部转移到非预算单位——中国渔船渔机行业协会。

上述做法，不符合《中华人民共和国预算法》关于“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行”和财政部《事业单位会计准则（试行）》中“会计核算应当以实际发生的经济业务为依据，客观真实的记录、反映各项收支情况和结果”的规定。

（二）地方审计机关审计发现的问题

1.专项资金种类较多，“小而散”的问题比较突出。根据2000年预算，农业司共有中央专项和补助地方专项45项(不含贴息资金)，其中：补助地方专项30个，数额在1亿元以上的仅7项，其余23项都是1亿元以下的小专项，最小的专项仅200万元。分解到地方，更是量小而面广，不能很好发挥资金效益。

2、2005年某县审计局在对县农业局下属单位的农业专项资金审计中，查出该单位挤占农业专项资金33.38万元，主要用于列支加班和招待费以及另一下属单位虚报专项经费10万元等问题，引起了有关部门的高度重视。

3、2006年某市审计局对发展补助资金100万元以上的9个项目进行审计调查，发现部分建设项目进度缓慢或未按规定实行工程招投标；由于建设项目选址不慎或政府规划调整等原因，导致2个项目无法开工；个别区部分同发展补助资金未能及时拨付到位以及农业专项资金使用单位核算不规范等问题，引起了相关部门的重视。

4、2005年某县审计局在对某单位农业专项资金审计中，发现有一农场以种植牧草为由，向该单位申请补助经费10万元，通过账面审计与延伸调查相结合，深入农场和基地，发现该农场并未组织牧草种植，而是将75亩土地租给肉牛饲养场经营，至年底该专款仍未使用，虚报经费补助10万元。

5、2006年某市审计局审计时发现，某食品冷冻公司向财政申请建设冷冻库房补助资金30万元，经现场检查，发现该单位并未建设冷库，而是将补助用金用于建设食堂和内部招待所，未经批准擅自改变了项目的建设用途，挤占挪用了项目建设资金。

6、2006年某市审计局审计时发现，市及县级支农专项资金地方财政配套不足，甚至有的搞虚假配套，有的是将配套改为自筹，把地方配套资金转移嫁到农民身上，加大农民义务工比例，增加了农民负担；财政资金在拨付过程中滞留时间长、金额大，特别是在县一级财政问题更为突出；随意改变项目，个别项目因资金拨付到位晚，过了施工季节，原项目已不适宜，不得不改项，错过了发挥效益的机遇；挤占挪用资金，有的用于平衡预算、有的用于弥补行政经费、还有些用于建房买车等；主管部门擅自提取或收取项目管理费；财务管理不够规范，执行财政资金报账制程序上、手续上不严谨，存在大额提现问题；票据管理不规范，存在用大量白条或用当地税务部门xx正规票据弄虚作假，套取专项资金，侵占国家资金。

上述1-6项做法，不符合《中华人民共和国预算法实施条例》的有关规定。

第二节  林业专项资金

一、林业专项资金的主要内容

（一）森林生态效益补偿基金

1、资金来源。

中央补偿基金，地方配套基金。中央补偿基金原则上待地方森林生态效益补偿基金安排后再予以安排。

2、资金使用。

（1）补偿范围。

中央补偿基金的补偿范围为国家林业局公布的重点公益林林地中的有林地，以及荒漠化和水土流失严重地区的疏林地、灌木林地、灌丛地。

①补偿性支出：用于重点公益林专职管护人员的劳务费或林农的补偿费，以及管护区内的补植苗木费、整地费和林木抚育费。

②公共管护支出：用于按江河源头、自然保护区、湿地、水库等区域区划的重点公益林的森林火灾预防与扑救、林业病虫害预防与救治、森林资源的定期定点监测支出。其中森林火灾预防与扑救支出用于统一开设防火隔离带(包括生物防火林带)和购置扑火器具等，林业病虫害预防与救治支出用于集中购置药剂、药械和除害处理等，森林资源消长定期定点监测支出用于采集、分析、处理资源数据，以及建立资源档案购置的简易器材等。

（2）补偿标准。

中央补偿基金平均补助标准为每年每亩5元，其中4-5元用于补偿性支出，0-5元用于森林防火等公共管护支出。

（3）补偿方式。

对不同权属的重点公益林，补偿性支出分别采取以下补助方式：

①国有林场经营管理的重点公益林，补偿性支出由上级财政部门和林业主管部门统筹安排，国有林场组织的专职护林员、技术人员和管理人员作为专职管护人员，根据承担的任务量划分专职管护人员劳务费的不同补助标准。补植和抚育补助由国有林场提出具体使用计划，报上级财政部门和林业主管部门审核批准后安排。集体林场经营管理的重点公益林，补偿性支出执行国有林场有关规定。

②自然保护区内的重点公益林，补偿性支出由上级财政部门和林业主管部门统筹安排，其中属于林农个人所有或经营的重点公益林，由自然保护区管理单位将每亩4-5元的补偿性支出全部拨给林农，并监督指导林农承担管护责任。

③村集体所有的重点公益林，补偿性支出由村集体根据林农承包面积统筹安排，并报上级财政部门和林业主管部门备案。指定专职护林员统一管护的，专职护林员获得的劳务费用不低于每亩3元，其他补植和抚育补助由乡(镇)林业工作站提出具体使用计划，报县级财政部门和林业主管部门审核批准后安排。

④林农个人所有或经营的重点公益林，补偿性支出全部拨给林农个人，并由林农个人承担重点公益林营造、抚育、保护和管理的全部责任。

⑤其他行业和个人所有或经营的重点公益林，补偿性支出分别参照上述情况办理。

林业主管部门为营造、抚育、保护和管理重点公益林所必需的区划、界定、宣传、培训、检查、验收等经费由各级财政预算另行安排，不得在中央补偿基金中列支。

3、资金管理。

（1）各级财政部门和林业主管部门应加强中央补偿基金的使用和管理，接受财政部驻各省财政专员办和审计部门的审查，违反财经纪律的按照国家有关规定处理。

（2）凡截留挪用中央补偿基金的，省级财政部门应督促有关责任者以自有资金补拨，拒不补拨的，省级财政部门从下年度起暂不予安排中央补偿基金，直到补拨为止。对违反重点公益林管理规定的，由国家林业局提出建议商财政部适度扣减中央补偿基金。

（二）森林植被恢复费

1、资金征收。

（1）征收对象。凡勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电利、通讯等各项建设工程需要占用、征用或者临时占用林地，经县级以上林业主管部门审核同意或批准的，用地单位按规定向县级以上林业主管部门预缴森林植被恢复费；县级以上林业主管部门收取的森林植被恢复费，按照预算收入级次上缴国库。

（2）征收主体。占用或者临时占用国务院确定的国家所有的重点林区林地的，由国务院林业主管部门或其委托的单位负责预收；占用或者征用除重点林区以外林地的，由省级林业主管部门负责预收；临时占用重点林区以外林地的，由县、省级林业主管部门按照国家林业局《占用征用林地审核审批管理办法》(国家林业局令第2号)规定的审批权限负责预收。其中，属于国家林业局审批的，由省级林业主管部门负责预收。

（3）征收标准。森林植被恢复费征收标准按照恢复不少于被占用或征用林地面积的森林植被所需要的调查规划设计、造林培育等费用核定。具体征收标准如下：用材林林地、经济林林地、薪炭林林地、苗圃地，每平方米收取6元；未成林造林地，每平方米收取4元；防护林和特种用途林林地，每平方米收取8元；xxxx防护林和特种用途林地，每平方米收取10元；疏林地、灌木林地，每平方米收取3元；宜林地、采伐迹地、火烧迹地，每平方米收取2元。

城市及城市规划区的林地，可按照上述规定标准2倍收取。

2、资金使用。

森林植被恢复费实行专款专用，专项用于林业主管部门组织的植树造林、恢复森林植被，包括调查规划设计、整地、造林、抚育、护林防火、病虫害防治、资源管护等开支，不得平调、截留或挪作他用。

（1）国务院林业主管部门及其委托单位收取的森林植被恢复费，纳入中央财政预算管理。其中：占用或者临时占用大兴安岭林业集团管理的林地收取的森林植被恢复费，列入中央本级支出预算，用于大兴安岭林区植树造林、恢复森林植被；占用或者临时占用内蒙古、吉林、黑龙江森工集团管理的林地收取的森林植被恢复费，列入中央补助地方专款预算，用于有关森工集团管理林区范围内的植树造林、恢复森林植被。

（2）省级林业主管部门收取的森林植被恢复费，纳入省级财政预算管理。其中：省区集中用于全省（区）范围内异地植树造林、恢复森林植被的比例不得高于20%；通过省、自治区财政专项转移支付返还被占用或征用林地所在地县、地(州、市)级财政，用于植树造林、恢复森林植被的比例不得低于80%。直辖市集中用于全市范围内异地植树造林、恢复森林植被的比例可高于20%。

（3）县级林业主管部门收取的森林植被恢复费，纳入同级财政预算管理，全部用于本区域范围的植树造林、恢复森林植被。

3、资金管理。

（1）森林植被恢复费属于政府性基金，纳入财政预算管理，实行专款专用，年终结余结转下年安排使用；森林植被恢复费的征收、使用和管理应当接受财政、审计部门和上级林业主管部门的监督检查；县级以上林业主管部门收取森林植被恢复费，按照财务隶属关系使用财政部和省、自治区、直辖市财政部门统一印制的政府性基金票据。

（2）占用或者临时占用林地的单位和个人不按照本办法规定缴纳森林植被恢复费；县级以上林业主管部门违反本办法规定，多收、减收、免收、缓收，或者隐瞒、截留、挪用、坐收坐支森林植被恢复费，由上级或同级财政部门会同有关部门责令改正，并按照《国务院关于违反财政法规处罚处分条例》等有关法律、行政法规的规定进行处罚。

（3）对违反规定行为中涉及有关部门或单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，按照《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》(国务院令第281号)，给予行政处分；构成犯罪的，移交司法机关依法追究其刑事责任。

（三）防沙治沙

土地沙化是指因气候变化和人类活动所导致的xx沙漠扩张和沙质土壤上植被破坏、沙土裸露的过程。我国重点防沙治沙工程有“三北”防护林体系建设工程、京津风沙源治理工程、退耕还林工程等。

国务院林业行政主管部门负责组织、协调、指导全国防沙治沙工作；国务院林业、农业、水利、土地、环境保护等行政主管部门和气象主管机构，按照有关法律规定的职责和国务院确定的职责分工，各负其责，密切配合，共同做好防沙治沙工作；县级以上地方人民政府组织、领导所属有关部门，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好本行政区域的防沙治沙工作。

1、资金来源。

防沙治沙专项资金包括中央财政预算安排的防沙治沙经费、地方相应配套的资金和农业银行发放的专项贴息xx。在安排扶贫、农业、水利、道路、矿产、能源、农业综合开发等项目时，应当根据具体情况，设立若干防沙治沙子项目。

2、资金使用。

（1）采取人工造林种草、飞机播种造林种草、封沙育林育草和合理调配生态用水等措施，恢复和增加植被，治理已经沙化的土地。

（2）按照防沙治沙规划，划出一定比例的土地，营造防风固沙林网、林带，种植多年生灌木和草本植物。由林业行政主管部门负责确定植树造林的成活率、保存率的标准和具体任务。

除了抚育更新性质的采伐外，不得批准对防风固沙林网、林带进行采伐；对林木更新困难地区已有的防风固沙林网、林带，不得批准采伐。

（3）禁止在沙化土地上砍挖灌木、药材及其他固沙植物；在沙化土地范围内，各类土地承包合同应当包括植被保护责任的内容。

3、资金管理。

（1）县级以上地方人民政府应当按照国家有关规定，根据防沙治沙的面积和难易程度，给予从事防沙治沙活动的单位和个人资金补助、财政贴息以及税费减免等政策优惠。单位和个人投资进行防沙治沙的，在投资阶段免征各种税收；取得一定收益后，可以免征或者减征有关税收。在防沙治沙工作中作出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予表彰和奖励；对保护和改善生态质量作出突出贡献的，应当给予重奖。

（2）国家根据防沙治沙的需要，组织设立防沙治沙重点科研项目和示范、推广项目，并对防沙治沙、沙区能源、沙生经济作物、节水灌溉、防止草原退化、沙地旱作农业等方面的科学研究与技术推广给予资金补助、税费减免等政策优惠。

（3）任何单位和个人不得截留、挪用防沙治沙资金。县级以上人民政府审计机关，应当依法对防沙治沙资金使用情况实施审计监督。

（四）林业xx贴息

1、资金来源。

贴息资金由中央财政预算安排，专项用于林业防沙治沙xx贴息的资金。

2、资金使用。

（1）贴息对象。林业xx是指各类银行（含农村信用社）发放的，符合以下规定项目的xx：林业xxxx以公司带基地、基地连农户的经营形式，立足于当地林业资源开发、带动林区、沙区经济发展的种植业、养殖业以及林产品加工业xx项目。各类经济实体营造的具有一定规模、集中连片的工业原料林xx项目。国有林场（苗圃）、集体林场（苗圃）、森工企业为保护森林资源，缓解经济压力开展的多种经营xx项目。林农和林业职工个人从事的林业资源开发和林产品加工xx项目。

（2）贴息标准。林业xx中央财政贴息率根据中国人民银行规定的xx利率变化情况适时调整：金融机构一年期xx利率为3%（含）-5%时，中央财政对地方单位和个人使用的林业xx项目，按年利率1.5%给予贴息。对大兴安岭林业集团公司和新疆生产建设兵团xx项目，以及中国林业国际合作集团公司的工业原料林xx项目，按年利率3%给予贴息；金融机构一年期xx利率为5%（含）－7%时，中央财政对地方单位和个人使用的林业xx项目，按年利率2%给予贴息。对大兴安岭林业集团公司和新疆生产建设兵团xx项目，以及中国林业国际合作集团公司的工业原料林xx项目，按年利率4%给予贴息；金融机构一年期xx利率高于7%（含）时，中央财政对地方单位和个人使用的林业xx项目，按年利率3%给予贴息。对大兴安岭林业集团公司和新疆生产建设兵团xx项目，以及中国林业国际合作集团公司的工业原料林xx项目，按年利率6%给予贴息。各类经济实体营造的具有一定规模、集中连片的工业原料林以及种植业林业xx项目，中央财政贴息期限为三年，其余林业xx项目贴息期限为二年。

3、资金管理。

（1）国家机关及其工作人员、其他单位和个人以虚报、冒领等手段骗取贴息资金的，依据《财政违法行为处罚处分条例》及相关法律法规追究其行政责任和刑事责任。

（2）林业xx中央财政贴息资金必须专款专用，对截留、挤占、滞留、挪用贴息资金的单位和其直接负责的主管人员及其他直接责任人员，按照《财政违法行为处罚处分条例》及相关法律法规的规定给予行政处分。

（五）育林基金

由林业部门征收的育林基金，是国家为贯彻“以林养林”发展林业的专用资金，由林业部门在出售木材或木制品时按规定标准征收，《育林基金管理暂行办法》（[72]农林(计)字第52号 (72)财事字第250号 1972年5月28日）是迄今为止在用的最老的一部法规之一。

1、基金征收。

（1）征收对象。凡采伐或收购木材、竹材的单位和出售木材、竹材的乡村，均须征缴育林基金。

（2）征收标准。 国有林育林基金：凡采伐国有林，一律按每立方米木材或每百根毛竹（楠竹）征收10元。国营森工企业生产的薪材、基本建设路面伐开和准备作业所砍伐的木材，均免收育林基金。机关、学校、企业、事业单位利用空闲和在路旁、河旁、水库周围植树成材后采伐的木材，免征育林基金。这些单位如确有需要，经省、市、自治区批准，可自提自用一部分育林基金； 集体林育林基金：凡收购或组织采伐集体林的单位，一律按每立方米木材或每百根毛竹（楠竹）征收7元。其中，国营收购或国营采伐木材的单位缴纳5元，从付给乡村的林价（山价）款中代扣2元；除上述统一征收标准以外，其他竹、木、柴、炭和竹木制品的征收标准和免征范围，由省、市、自治区规定，但其育林基金只征收一次，不得重复征收。

2、基金使用。

（1） 国有林育林基金：用于国有林区采伐迹地、林间空地和荒山、荒地的更新、造林、育林和扩林等项费用的支出。其中用于基本建设支出的部分，应纳入基建计划，按基建管理体制报批。

（2） 集体林育林基金：用于集体林采伐迹地的更新、竹林垦复、营造大面积用材林、育林、护林和国、社合作造林，以及扶助乡村办林场等项费用的支出。并可优先用于原缴纳育林基金的乡村。

3、基金管理。

（１）育林基金由省、市、自治区革命委员会统筹安排，用于发展林业。各级农林、财政、银行部门要收好、用好育林基金。省、市、自治区育林基金的年度使用计划和会计决算抄送农林部、财政部。

（２）接受育林基金补助的乡村造林，应经过主管单位检查验收，按照规定发给补助款。

（３）国有林育林所需的物资，应统一列入各级物资供应计划，按物资管理体制组织供应。

（六）其他专项

1、动植物保护。

凡经营利用野生动物或其产品的，必须缴纳陆生野生动物资源保护管理费。陆生野生动物资源保护管理费由省级以上林业主管部门向经批准出售、收购、利用的国家一、二级保护野生动物或其产品的供货方收取。但只对生产或流通环节收取一次，不得重复收费。安排专项资金设立温地保护区，保护：

（1）珍稀、濒危野生动植物物种集中分布的；

（2）国家和地方重点保护鸟类的主要繁殖地、停歇地、越冬栖息地；

（3）对主要经济鱼类的栖息、繁殖、越冬有典型或者重要意义的；

（4）其他湿地生物多样性丰富或者高度密集的。

2、湿地保护。

湿地是指xx形成的具有调节周边生态环境功能的水域、草洲、洲滩、岛屿等。除中央财政预算安排外，地方各级政府应多渠道筹措和安排专项资金，以保护湿地资源，维护湿地生态功能和生物多样性，保障湿地资源的可持续利用，促进生态和经济社会的协调发展。

湿地保护与合理利用总体规划应当与土地利用、农业开发、环境保护、防洪与水资源利用、城镇建设、旅游发展等方面的总体规划相衔接。

有关部门应当加强对湿地保护专项资金的管理，做到专款专用，任何单位和个人不得侵占或者挪用。

3、林业建设基金。

地方林业建设基金收入安排的支出。长江、珠江流域和沿海地区防护林体系建设工程以及太行山绿化工程

二、审计监督的重点

（一）项目或资金运作流程

本项主要介绍林业防治治沙xx贴息运作流程。

（1）各省财政厅以及新疆生产建设兵团财务局应于每年10月31日之前，向财政部报送林业xx中央财政贴息资金申请报告及申请表，并抄送国家林业局；同时，各省林业厅以及新疆生产建设兵团林业局向国家林业局报送经审查、核实后的新增xx项目借款合同，借款凭证和银行进账单复印件，以及重新核实的xx余额。

（2）国家林业局于每年10月31日之前，向财政部申请大兴安岭林业集团公司和中国林业国际合作集团公司的中央财政贴息资金。

（3）财政部对各省和新疆生产建设兵团上报的中央财政贴息资金申请报告、申请表、借款合同、借款凭证以及银行进账单复印件等进行审查，并根据国家林业局的贴息建议，审核拨付贴息资金。

（4）林业xx中央财政贴息资金按照预算级次拨付。地方各级财政和林业主管部门要切实加强对林业xx中央财政贴息资金的管理。

（5）在确定的xx规模之内，林业xx中央财政贴息资金采取据实核拨的办法，对上年第4季度和当年前3个季度林业xx项目xx额，按全年计算贴息。xx期限不足一整年的，按xx实际期限计算贴息。

（二）要求被审计单位提供的资料

1、xx贴息申请报告、申请表、借款合同、借款凭证、银行进账单和对账单复印件；

2、国家林业局对xx贴息的贴息项目计划建议；

3、新增xx的借款合同、借款凭证、银行进账单和对账单复印件；

4、财政部的审核意见及预算安排文件；

5、审计要求提供的其他资料。

（三）审计监督的重点

1、中央森林生态效益补偿基金。

审查森林生态效益补偿基金来源和构成情况，摸清中央和地方预算安排、林农个人筹资和群众投资投劳的数额；资金的管理和使用情况，包括资金使用有无规划，是否实行项目管理，按计划拨付，需要地方配套的项目资金是否配足，资金是否按规定的用途使用；林业主管部门为营造、抚育、保护和管理重点公益林所必需的区划、界定、宣传、培训、检查、验收等经费是否由各级财政预算另行安排，是否挤占挪用中央补偿基金。

2、防沙治沙专项。

中央财政安排的防沙治沙经费是否如数下拨，有无挤占、截留、挪用；地方政府是否按照中央要求的比例如数提供配套资金，确实发挥了中央和地方两个积极性；农业银行是否按照项目确定的规模发放xx；财政贴息资金是否及时补贴给借款单位，有无虚假xx骗取财政贴息的情况；资金使用效果如何，是否达到既定目标；检查计划任务是否按时完成，人工造林、飞播造林的成活率、封山育林、种草的保有率等指标情况。

3、育林基金。育林基金的征收是否符合国家的规定，有无少收、漏收和不收的情况，特别注意自行销售木材、联营销售木材、供销直接见面销售的木材及生活用木制品的育林基金有无漏收的现象；审查育林基金是否全部入账，有无不入账和少入账，作为单位“小金库”的问题；审查育林基金是否按规定比例上缴有关部门，有无截留、挪用等问题；审查基金是否专款专用；使用是否按批准的项目及金额执行，资金的使用是否符合有关规定，有无扩大开支范围，挤占、挪用育林基金的情况，有无上级有关部门乱集资、乱摊派的问题；审查决算是否真实，有无虚列支出、虚报冒领和弄虚作假的问题。

4、农村造林和林木保护补助费。对任务重、投资额多的重点地区是否得到资金保证，根据造林合同，审查合同中规定的地点、面积、种类、规格、经费和条件是否全部落实，有无虚报冒领的问题。

三、审计发现的主要问题

（一）审计署审计发现的问题

2004年-2005年国家审计署对林业专项资金进行审计时发现：

1、xx贴息。

（1）2002年、2003年，国家林业局所属调查规划设计院伪造林业治沙借款合同和xx利息回单，骗取2001年和2002年中央财政贴息147万元；2003年10月，国家林业局所属中南林业调查规划设计院主管的湖南三元木业有限公司伪造林业治沙借款合同和银行对账单，骗取中央财政贴息120万元，并编制虚假会计账、证应付检查；2002年、2003年，国家林业局原直属企业中林食品药材开发公司变造林业治沙借款合同，骗取2002和2003年中央财政贴息共计48.3万元；2003年10月，国家林业局原直属单位南京林业大学涂改林业治沙借款合同，骗取中央财政贴息100万元；2003年10月，国家林业局原直属单位中南林学院以未执行的林业治沙借款合同，虚报冒领中央财政贴息84万元。这一做法，不符合财政部《林业治沙xx财政贴息资金管理规定》关于“贴息范围”的规定。

（2）2003年，国家林业局提前批复当年第四季度林业治沙中央财政贴息309.02万元，不符合《财政部林业治沙xx财政贴息资金管理规定》关于“‘十五’期间，在确定的xx规模之内，林业治沙xx贴息采用据实核拨的办法，即当年财政贴息按当年前三个季度和上年第四季度实际xx额计算，当年第四季度实际xx的财政贴息在下年拨付”的规定。

（3）所属单位将林业项目贴息xx、造林周转金借给所办实体，国有资产1005万元损失和存在损失风险。

1998至2004年，国家林业局调查规划设计院将造林周转金累计705万元借给所办的北京国林林果技术开发中心。2005年，该中心已累计亏损952.89万元，705万元造林周转金存在损失风险。

1995年7月，国家林业局经济发展研究中心投资50万元兴办北京林发绿色科技开发中心。1995至1999年，国家林业局经济发展研究中心分3次将林业项目贴息xx250万元投入北京林发绿色科技开发中心。该中心1999年注销时已亏损332.97万元。国家林业局经济发展研究中心对其的50万元投资及250万元xx全部损失。

上述做法，不符合原国家国有资产管理局《关于国家事业行政单位在创收活动中加强国有资产管理工作的暂行规定》关于“事业行政单位对投入创收活动的国有资产应负保障完整和实现增值的责任”的规定。

2、行政事业类项目预算331万元没有细化到项目单位。

2005年，国家林业局行政事业类项目预算331万元没有细化到项目单位。上述做法，不符合全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》关于“要坚持先有预算，后有支出，严格按预算支出的原则，细化预算和提前编制预算”的规定。

3、世界银行xx项目管理中心的主要问题。

（1）私存私放账外资金3519.63万元，国有资产1696.5万元面临损失。

1992至2003年，该中心将林业项目贴息xx、项目管理费等资金3519.63万元私存私放，其中96万元借出后无法收回；1000万元用于成立北京中林绿业世界银行xx项目管理中心。中林绿业中心又用上述1000万元注册资金中的部分和其他资金110万元，相继成立了北京燕维森科技有限公司等3家公司。2005年底，中林绿业中心和这三家公司的财务报表显示均为亏损，世界银行xx项目管理中心与中林绿业中心投资的1110万元国有资金存在损失风险。此外，北京燕维森科技有限公司投资490.5万元购买了某公司股权，因不能提供股权投资协议和股权证明，资金存在损失风险。上述做法，不符合《中华人民共和国会计法》关于“各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算，不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计账簿登记、核算”和原国家国有资产管理局《关于国家事业行政单位在创收活动中加强国有资产管理工作的暂行规定》关于“事业行政单位对投入创收活动的国有资产应负保障完整和实现增值的责任”的规定。

（2）用账外资金120万元为职工个人支付投资款。

北京燕维森科技有限公司成立时，中林绿业中心垫付了职工个人投资款120万元。2003年和2004年，世界银行xx项目管理中心用120万元账外资金冲减了应收的个人投资款。上述做法，不符合财政部、原国家国有资产管理局《关于全民所有制单位用国有资产支持发展第三产业有关问题的通知》关于“任何单位和个人不得借支持发展第三产业为名，瓜分、侵吞国有资产”的规定。

（3）违规套取财政贴息资金45万元。

2001至2002年，该中心通过中林绿业中心以“花卉苗木基地建设”为名，从中国农业银行获取流动资金xx1800万元，并在2003年套取财政贴息资金45万元。上述做法，不符合财政部《林业治沙xx财政贴息资金管理规定》关于“贴息范围”的规定。

（4）挪用还贷准备金 5.67亿元。

2000至2003年，该中心累计挪用国家造林项目还贷准备金5.67亿元，分别借给北京中林绿业世界银行xx项目管理中心、北京燕维森科技有限公司等8家单位，或通过北京中林绿业世界银行xx项目管理中心等单位进行证券投资、对外借款等。截至2005年底，尚有3413.01万元未收回，另有1620万元资金存在损失风险。上述做法，不符合财政部《关于国际金融组织xx提前回收资金纳入还贷准备金管理的规定》关于“对提前回收资金应纳入还贷准备金的范围内进行管理，专款专用，不得挪作他用”的规定。

（5）挪用贴息xx2191万元购买职工住宅和对外投资。

1999年，该总站以“林业项目”名义向北京林业大学发放林业项目贴息xx共计991万元，实际用于该总站购买职工住宅。2000年，该总站以北京中林绿源科贸开发中心的名义将林业项目贴息xx1200万元用于与北京林业大学联合建设学生公寓。北京中林绿源科贸开发中心享有公寓从学生入住之日起13年的经营权和收益权。上述做法，不符合原林业部、财政部、中国人民银行和中国农业银行《关于加强林业项目贴息xx和治沙项目xx管理的联合通知》关于“林业项目贴息xx主要用于开发性生产的需要”的规定。

4、转移账外资金252.34万元。

原林业部翻译室在2003年撤销时，将账外结余资金252.34万元转入国家林业局对外合作项目中心。上述做法，不符合《中华人民共和国会计法》关于“各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算”的规定。

5、2003年，国家林业局挪用“重点工程及资源核查”项目经费100万元，用于xx林保护工程、退耕还林后期政策研究等；该局在“林业宣传”项目经费中安排所属宣传中心办公费130万元，将项目经费用于基本支出；该局所属调查规划设计院挤占挪用“林业标准化项目”等专项经费425.88万元，用于人员经费开支。此外，2003年，国家林业局向非财政预算拨款单位中国花卉协会拨款70万元，作为该协会日常办公经费；在国际竹藤网络中心扩建工程项目尚未经国家发展与改革委员会批复，且当年财政预算中未安排此项经费的情况下，国家林业局将预算内基本建设资金1500万元拨给竹藤中心用于扩建工程征地。上述做法，不符合《中华人民共和国预算法实施条例》关于“各部门、各单位的预算支出，必须按照本级政府财政部门批复的预算科目和数额执行”和“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准；严格按照预算规定的支出用途使用资金”的规定。

6、动植物保护。

2003年，财政部批复国家林业局“陆生野生动植物资源保护管理费”项目预算200万元，由于项目承担单位野生动植物保护司未得到预算安排通知书，当年项目预算未执行。

（二）地方审计机关审计发现的问题

1、2006年某县审计局审计时发现，县林业局历任局长违规解决亲戚朋友、职工家属和县领导子女的工作，财政拨款编制仅54人，实际在林业局拿工资的有138人，编外人员的工资来源主要靠虚报专项资金支出等方式，每年专项资金被截留挪用的金额达80余万元，另外通过乱收费弥补。

2、县林业局通过开具税务结算xx，虚报生态林营造工程支出40余万元，用于弥补林业大局下面的干部职工店面工程建设资金。

3、县林业局的事业经费不与森林生态效益中央补偿基金分开核算，所有收支均通过县财政会计管理中心集中支付，审计发现，由于统账核算，每年单位办公、通讯、旅差、宣传、培训、检查、接待等费用挤占中央补偿基金30余万元。

上述1-3项做法，不符合《中华人民共和国预算法实施条例》关于“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度……严格按照预算规定的支出用途使用资金”的规定。

第三节  水利专项资金

一、水利专项资金的主要内容

（一）水利工程建设

水利工程建设项目很多，包括水利系统用于江、河、湖、滩等水利工程建设支出：堤防、河道、水库、水利枢纽、涵闸、灌区、供水、畜滞洪区等水利工程及其附属设备、设施的建设、更新改造、大中型病险水库防险、大中型灌区改造、农村电气化建设等支出。这里重点介绍国家蓄滞洪区运用的专项资金。

1、资金来源。

国家蓄滞洪区运用补偿资金由中央财政和省级财政专项安排。

2、资金使用。

蓄滞洪区运用后，对区内居民遭受的下列损失给予补偿：

(1)农作物、专业养殖和经济林水毁损失；

(2)住房水毁损失；

(3)无法转移的家庭农业生产机械、役畜和家庭主要耐用消费品水毁损失。按水毁损失的50%补偿。其中：登记总价值在2000元以下的，按照水毁损失的{bfb}补偿；水毁损失超过2000元不足4000元的，按照2000元补偿。

3、资金管理。

（1）国务院批准蓄滞洪区运用补偿方案后，中央财政将负担的补偿资金下拨给蓄滞洪区所在省级财政。省级财政将其本级财政承担的补偿资金和中央补偿资金一并及时、足额下拨给蓄滞洪区所在市级或者县级财政，并抄报财政部、水利部和有关流域管理机构。

（2）蓄滞洪区运用财政补偿资金由财政部门统一管理，实行专账核算，任何单位或个人不得以任何理由改变资金用途。

（3）蓄滞洪区所在地县级财政部门统一负责补偿资金的发放工作，不得滞留补偿资金，不得把补偿资金划拨到乡(镇)、村。

（4）蓄滞洪区所在地各级人民政府应组织各级财政、水利等部门加强对补偿资金的监督、审计稽查工作。

（5）有下列行为之一的，由县级以上财政部门责令改正，及时追加资金，并对有关单位予以警告、罚款：在财产登记工作中弄虚作假的；在蓄滞洪区运用补偿过程中谎报、虚报损失的；在补偿资金发放过程中，收取各种手续费和代收代扣其他费用的；截留、挤占财政补偿资金的；骗取、挪用、侵吞财政补偿资金的。对有以上违法行为的单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以警告和罚款，并建议有关部门予以行政处分，构成犯罪的，移交司法部门依法追究刑事责任。

（二）前期工作经费

1、资金来源。

前期工作经费按照中央财政资金领拨程序申请和拨付。水利行政事业单位全部或部分使用中央基本建设资金安排的前期工作经费；各单位通过市场行为取得的前期工作经费不在本专项内。

2、资金使用。

在水利规划、项目前期和战略研究工作过程中，开展科学研究、专题论证、考察调研、勘测、设计、试验、咨询、评估、审查、检查验收等发生的费用及流域基础工作必要的费用。

　　具体包括办公费、印刷费、邮电费、交通费、差旅费、会议费、培训费、招待费、劳务费、租赁费、维修费、材料费、设备购置费、资料费、咨询费、协作费等，其开支标准应按国家或驻地相关规定执行。

　　实行财政补贴的水利预算单位，承担水利前期工作，其项目直接参加人员可列支相应的补助经费。

3、资金管理。

（1）前期工作经费按照《国有建设单位会计制度》的规定，专项核算、专款专用。

（2）各单位财务、审计部门会同有关部门对前期工作经费使用情况进行监督检查。

（3）未按规定申请、使用前期工作经费，或在前期工作经费申请、使用和管理过程中，存在严重违纪问题，上级单位有权暂停、缓拨相应经费或停止项目的实施，并追究相关责任人的责任。

（三）水土保持工程

国家水保工程建设实行项目责任主体（县级水利水保部门）负责制。

1、资金来源。

（1）中央财政安排。水利部根据各省申报的年度建设任务和资金补助申请，编制国家水保工程年度资金补助和治理任务计划，经财政部审定后，由财政部和水利部联合下达。

（2）群众投劳。在项目规划阶段，采取“一事一议”的方式征求群众意见，经项目区三分之二以上群众同意，由村民委员会以书面形式向县级水利水保部门做出承诺后，方可列入规划申报立项并实施。

组织群众投劳一般只在项目受益村进行，不得跨村或平调使用劳动力。确需跨村投工的应采取借工或换工的形式组织进行。

2、资金使用。

（1）中央财政资金主要用于工程建设的材料、技工及机械施工费；籽种、苗木费、苗圃基础设施费；监测、封禁治理等。

（2）项目前期工作、建设管理等费用，由地方负担。

3、资金管理。

（1）工程建设资金专账核算，专款专用，严禁挪用、截留和抵扣。

（2）建立健全资金审批、使用，管钱、管账相分离的内部监督机制。项目实施单位要自觉接受上级主管部门的检查和审计部门的审计。

（3）中央财政资金使用实行报账制。项目开工建设后，可拨付一定比例的预付资金给承建单位，其余资金根据工程建设进度与质量，经主管部门验收合格后拨付。

（四）特大防汛抗旱补助费

1、资金来源。

（1）特大防汛抗旱补助费是中央财政预算安排的，用于补助遭受特大水旱灾害的省、新疆生产建设兵团进行防汛抢险、抗旱及中央直管的大江大河大湖防汛抢险的专项资金。

（2）防汛抗旱资金的筹集，坚持“地方自力更生为主，国家支持为辅”的原则。首先从地方财力中安排防汛抗旱资金，地方财力确有困难的，可向中央申请特大防汛抗旱补助费。

2、资金使用。

特大防汛补助费使用范围：

(1)伙食补助费。参加防汛抢险和组织分蓄洪区群众安全转移的人员伙食补助；

(2)物资材料费。应急度汛、防汛抢险及修复水毁水利工程和设施所需物资材料的采购、运输、储备、报损等费用；

(3)防汛抢险专用设备费。在防汛抢险期间，临时购置用于巡堤查险、堵口复堤等小型专用设备的费用，以及为防汛抢险租用小型专用设备的租金和费用；

(4)通信费。为防汛抢险、修复水毁水利工程和设施、组织分蓄洪区群众安全转移，临时架设、租用报汛通信线路、通信工具及其维修费用；

(5)水文测报费。在防汛抢险期间，水文测报费用超过正常支出部分的费用，以及为测报洪水临时设置水文报汛站所需的费用；

(6)运输费。为应急度汛、防汛抢险、修复水毁水利工程和设施、组织分蓄洪区群众安全转移，租用及控制的运输工具所发生的租金和运输费用；

(7)机械使用费。为应急度汛、防汛抢险、修复水毁水利工程和设施动用的各类机械的燃油料、台班费及检修费；

(8)其他费用。为防汛抢险耗用的电费以及临时防汛指挥机构在发生洪水期间开支的办公费、会议费、邮电费等。

特大防汛补助费中用于水毁水利工程和设施修复、防汛物资材料设备集中批量购置的，可实行项目管理。实行项目管理后，直接负责项目实施的部门和单位(含施工单位)可以提取总和不超过安排用于该项目的特大防汛补助费3％的管理费，用于该项目的前期勘测设计和项目建设的监督管理工作。

凡属下列各项不得在特大防汛补助费中列支：

(1)小河流及灌溉渠道、渡槽等农田水利设施的水毁修复费用；

(2)工矿、铁路、公路、邮电等部门和企业(不包括直接承担堤防防汛任务的国有农业企业、监狱农场和劳教农场)的防汛抢险费用；

(3)列入国家或地方基本建设计划项目的在建工程水毁修复及应急度汛所需经费；

(4)城市骨干防洪工程建设所需投资；

(5)其他应在正常防汛经费中列支的费用。

特大抗旱补助费使用范围：

(1)县及县以下抗旱服务组织添置抗旱设备、简易运输工具等所发生的费用补助；

(2)在特大干旱期间，为抗旱应急修建水源设施和提运水所发生的费用补助；

(3)为解决特大干旱期间临时发生的农村人畜饮水困难而运送水所发生的费用补助；

(4)抗旱中油、电费支出超过正常支出部分的费用补助；

(5)为抗旱进行大面积人工增雨所发生的飞行费、材料费及抗旱节水、集雨等抗旱新技术、新措施的示范、推广和应用所发生的费用补助。

国家鼓励社会各方面力量兴办抗旱服务组织，并遵循谁投资、谁受益，产权归谁所有的原则。对农村集体、农民兴办的抗旱服务组织和抗旱股份合作制小型水利设施，特大抗旱补助费可酌情给予补助。

下列各项不得在特大抗旱补助费中列支：

(1)正常的人畜饮水和乡镇供水设施的修建费用；

(2)为抗旱工作提供数据资料而设的墒情测报点及其仪器设备费用；

(3)印发抗旱材料、文件等耗用的宣传费用；

(4)各级抗旱服务组织的人员机构费用。

3、资金管理。

（1）特大防汛抗旱补助费必须专款专用，任何部门和单位不得以任何理由挤占挪用。各级财政、水利部门要加强对此项资金的监督和管理，确保资金安全有效运行。

 （2）对挤占挪用特大防汛抗旱补助费的单位，除追回挤占挪用资金外，并建议有关部门对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分，构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

（五）库区建设基金

库区建设基金属于政府性基金,用于解决1985年底以前投产的中央直属水库农村移民(以下简称水库移民)遗留问题。

1、资金来源。包括：中央财政预算从电力工业所得税退税科目安排的资金；有水库移民安置任务的省（区、市）征收的库区建设基金；北京、天津、上海三市征收的库区建设基金。征收管理的有关规定：

（1）库区建设基金征收范围,是有水库移民安置任务的省(区、市)和中央直属水库受益地区的北京、天津、上海市。

　　（2）库区建设基金征收对象,是指有关省级电力公司销售电量中除农业生产和农民生活以外的电量。

　　（3）库区建设基金征收标准按省级行政区划确定。

　　（4）库区建设基金征收年限,原则上从2003年1月1日起,至2008年12月31日止。提前达到国家规定扶持标准的,即不再征收库区建设基金。

　　（5）库区建设基金由各省(区、市)电力企业在向用户收取电费时一并收取,并在收款凭证中注明库区建设基金征收电量、征收标准和征收金额。各省(区、市)电力企业按月向财政部驻当地财政监察专员办事处申报库区建设基金的征收情况,就地缴入中央国库。

　　库区建设基金因有特殊原因不能按期缴纳的,经专员办批准,可以延期缴纳但最长不得超过三个月。如不按期缴纳,专员办除责令其按期缴纳外,应从滞纳之日起,按日加收滞纳库区建设基金2‰的滞纳金。

　　（6）征收的库区建设基金必须按照《中华人民共和国增值税暂行条例》及其他有关规定缴纳增值税和流转环节的其他税费,按规定纳入预算管理后免征企业所得税。

2、使用范围。

（1）除北京、天津、上海市外,各省(区、市)征收的库区建设基金原则上用于本地区。对按规定标准足额提取库区建设基金后仍有缺口的少数省(区、市),缺口资金可从中央财政预算安排的库区建设基金和北京、天津、上海三市征收的库区建设基金中予以补助。

　　（2）库区建设基金坚持“适当集中,保证重点,统筹安排,专款专用”的原则,重点用于贫困移民所需的基础设施项目建设、生产项目开发、解决水库移民问题所必须的规划费、科技推广费、支付代征库区建设基金手续费,以及经财政部批准的其他专项支出。

3、资金管理。

（1）库区建设基金年度预算批准后,由水利部向财政部提出库区建设基金拨款申请,再由水利部逐级落实到移民资金使用单位。

（2）各级移民主管部门必须设置财务会计机构,加强库区建设基金的管理。

　　（3）库区建设基金征收、管理和使用单位应接受财政、审计和移民等部门的监督检查,任何单位和个人不得以任何理由阻挠或逃避。

（六）库区移民后期扶持基金

1、资金来源。

（1）征收对象。

扶持基金由中国长江三峡工程开发总公司和中国长江电力股份有限公司负责缴纳。中国长江三峡工程开发总公司和中国长江电力股份有限公司应当在三峡电站发电后按月计提扶持基金，并于下月初的3日内就地将扶持基金全额缴入中央金库。

扶持基金从三峡电站投产发电时开始计提，每台机组提取期限为10年。若10年内按照规定已提足扶持基金，提足之日不再继续提取；若10年期满，按照规定没有提足扶持基金，可由财政部报国务院批准后，适当延长提取期限。

（2）征收依据和标准。

国家从三峡电站售电收入中提取一定资金设立三峡库区移民后期扶持基金和库区移民专项资金；扶持基金提取标准为每千瓦时4.5厘钱；库区移民专项资金提取标准为每千瓦时0.5厘钱，专项资金收入由财政部驻湖北省财政监察专员办事处负责监缴入库。

2、使用范围。

扶持基金扶持范围包括三峡库区农村移民（含坝区移民）及未享受到“低保”和再就业等政策的城镇移民。

（1）重点扶持库区农村移民发展生产，用于有市场前景的种植业、林业、畜牧业、渔业、乡镇企业及旅游业项目；

（2）库区农村道路、人畜饮水等基础设施项目建设；

（3）用于特困户生活救济和对移民进行技术培训；

（4）解决三峡移民搬迁安置后的遗留问题；

（5）经财政部批准的用于移民后期扶持的其他支出。

库区移民专项资金专项用于解决搬迁后的三峡库区移民因突发性自然灾害而导致的生产、生活方面的困难以及部分移民生活方面的特殊困难。

3、监督管理。

（1）扶持基金属于政府性基金，纳入中央财政预算，实行“收支两条线”管理。

（2）湖北省、重庆市以及接收外迁移民的省级财政部门应当加强对扶持基金的财务管理，确保扶持基金按照规定用途使用，提高资金使用效益。

（3）扶持基金的使用单位应接受财政、审计、移民和监察等部门的监督检查，任何单位不得以任何理由阻挠或逃避。

（4）对于违反本办法规定截留、挪用扶持基金的单位和个人，除按照《国务院关于违反财政法规处理处分条例》进行处罚外，还要按照《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》（国务院令第281号）的规定，追究有关责任人员的行政责任。

（七）水利建设基金

为加快水利建设步伐，提高大江大河防洪抗旱能力，改变重点水利工程设施和江河防洪体系建设滞后的状况，缓解水资源供需矛盾，促进社会经济持续、快速、健康发展，而开征水利建设基金。包括中央和地方水利建设基金。

1、资金来源。

（1）中央水利建设基金：从中央有关部门收取的政府性基金(收费、附加)中提取3％。应提取水利建设基金的中央政府性基金(收费、附加)项目包括：车辆购置附加费、港口建设费、铁路建设基金、市话初装费、邮电附加、中央分成的电力建设基金；经国务院批准的其他可用于水利建设基金的资金。

（2）地方水利建设基金：从地方收取的政府性基金(收费、附加)中提取3%。应提取水利建设基金的地方政府性基金(收费、附加)项目xxxx路费、公路建设基金、车辆通行费、公路运输管理费、地方交通及公安部门的驾驶员培训费、地方分成的电力建设基金、市场管理费、个体工商业管理费、征地管理费、市政设施配套费；有重点防洪任务的城市要从征收的城市维护建设税中划出不少于15％的资金，用于城市防洪建设。有重点防洪任务的城市包括：北京、天津、沈阳、盘锦、长春、吉林、哈尔滨、齐齐哈尔、佳木斯、郑州、开封、济南、合肥、芜湖、安庆、淮南、蚌埠、上海、南京、武汉、黄石、荆州、南昌、九江、长沙、岳阳、成都、广州、南宁、梧州、柳州市，以及省、自治区、直辖市人民政府确定的有重点防洪任务的城市。

经省、自治区、直辖市人民政府批准征收的用于水利工程和防洪设施建设的各项基金(防洪保安资金、附加、收费)，统一纳入地方水利建设基金。

2、资金使用。

(1)中央水利建设基金专项用于：大江大河重点治理工程维护和建设；大江大河防汛抗洪设施维护和水毁工程修复；大江大河的清淤除障及流域内蓄滞洪区安全建设；全国性防汛抗旱通讯和信息系统维护和建设；其他经国务院批准的全局性水利工程。

(2)地方水利建设基金专项用于：地方重点水利工程建设项目；地方中小河流、湖泊的治理；地方重点水土流失防治工程建设；重点防洪城市的防洪设施建设；地方水利工程维护；其他经省级人民政府批准的水利工程项目。

3、资金管理。

（1）水利建设基金属于政府性基金，纳入财政预算管理，专项列收列支；水利建设基金实行专款专用，年终结余可结转下年安排使用。

（2）任何部门和单位不得任意提高水利建设基金的征收标准，不得扩大使用范围，不得截留、挤占或挪用。

（3）各级财政、计划、审计部门要加强对水利建设基金的监督检查，违者要严肃处理。

（八）三峡移民专项资金

三峡库区移民搬迁安置工作于1993年正式实施，规划至2009年完成。

1、资金来源。

中央预算安排。中央财政预算安排的移民资金实行静态控制，动态管理。除价格指数变动、国家政策调整和发生不可抗力外，不再增加移民资金。移民资金年度计划应当纳入国家年度投资计划。经批准的移民资金年度项目计划，不得擅自调整；确需调整的，应当报原审批机关批准。

移民资金存储期间的孳息，应当纳入移民资金，不得挪作他用。

2、使用范围。

（1）农村移民安置补偿；

（2）城镇迁建补偿；

（3）工矿企业迁建补偿；

（4）基础设施项目复建；

（5）环境保护；

（6）国务院三峡工程建设委员会移民管理机构规定的与移民有关的其他项目。任何部门、单位和个人不得挤占、截留和挪用移民资金。

3、资金管理。

（1）县级以上人民政府应当加强对下级人民政府及其有关部门管理、拨付和安排使用移民资金情况的监督。

（2）有移民任务的乡（镇）、村应当建立健全财务管理制度，乡（镇）、村移民资金的使用情况应当张榜公布，接受群众监督。

（3）各级审计机关和监察、财政部门应当加强对移民资金管理、拨付和安排使用的审计和监察、监督，依法履行国家有关法律、法规赋予的职责。

审计机关和监察、财政部门进行审计和监察、监督时，有关单位和个人应当予以配合，及时提供有关资料。

（九）其他专项

1、小型农田水利

（1）资金来源。财政预算安排；土地出让金用于农业土地开发部分和新增建设用地有偿使用费安排的小型农田水利建设补助专项。

（2）资金使用。用于灌溉工程、治涝工程、喷滴灌工程设备和材料补助、小型水库工程、人畜饮水井、防病改水井、水毁工程等补助费。中央和省级财政资金重点用于补助粮食主产县。

项目实施主体可以是农户、农村集体经济组织，也可以是农民联合体或其他农民专业合作组织。主要用于补助项目建设的材料费、设备费及机械作业费，具体方式可采取项目管理或“以奖代补”的办法。

2、灌溉水源灌排工程。

水利部、财政部、国家计委于1995年11月13日发布的《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》规定，占用农业灌溉水源、灌排工程设施的单位和个人应交纳开发补偿费，开发补偿费由县以上各级水行政主管部门会同财政部门依照管辖权限核收，纳入同级财政预算管理，专款专用；由国务院水行政主管部门和其所属流域机构审批的占用农业灌溉水源、灌排工程设施计收的开发补偿费，由占用者就地缴入中央金库，并由国务院水行政主管部门及其所属流域机构负责监交。

被占用农业灌溉水源、灌排工程设施核收的开发补偿费，专项用于农业灌溉水源工程、灌排工程开发项目和灌排技术设备改造。

3、水资源费

指为合理开发利用水资源，充分发挥水资源的的综合效益，国家规定，凡拥有直接开发水资源的自备水源工程的企业、事业单位、机关、团体、xx和集体、个人均应按取水量向当地人民政府水利行政主管部门交纳水资源费。水资源费全部上交同级财政部门，作为水资源管理建设专项资金，专款专用。

二、审计监督的重点

（一）项目或资金运作流程

1、水利工程建设项目招投标

（1）必须招标的项目。

具体范围：关系社会公共利益、公共安全的防洪、排涝、灌溉、水力发电、31(供)水、滩涂治理、水土保持、水资源保护等水利工程建设项目；使用国有资金投资或者国家融资的水利工程建设项目；使用国际组织或者外国政府xx、援助资金的水利工程建设项目。

规模标准：施工单项合同估算价在200万元人民币以上的；重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的；勘察设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的；项目总投资额在3000万元人民币以上，但分标单项合同估算价低于前述三项规定的标准的项目原则上都必须招标。

（2）招标主体。水利部和各省水利行政主管部门。

（3）招标方式。招标分为公开招标和邀请招标。采取邀请招标的情形有：项目总投资额在3000万元人民币以上，但分标单项合同估算价低于前述规定标准的项目；项目技术复杂，有特殊要求或涉及专利权保护，受自然资源或环境限制，新技术或技术规格事先难以确定的项目；应急度汛项目；其他特殊项目。

（4）招标条件。勘察设计、监理、施工、重要设备材料招标条件：勘察设计、初步设计已经批准；项目资金已经落实；项目已列入年度计划等。

（5）招标程序。招标前，按项目管理权限向水行政主管部门提交招标报告备案；采用公开招标方式的项目，招标人应当在国家发展与改革委员会指定的媒介发布招标公告，采用邀请招标方式的，招标人应当向3个以上有投标资格的法人或其他组织发出投标邀请书；招标人编制招标文件，对投标人进行资格审查；自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不应当少于20日；招标文件应当按其制作成本确定售价，一般可按1000元至3000元人民币标准控制。

（6）投标程序。投标人应当按照招标文件的要求编写投标文件，并在招标文件规定的投标截止时间之前密封送达招标人；递交投标保证金：合同估算价10000万元人民币以上，投标保证金金额不超过合同估算价的千分之五。合同估算价3000万元至10000万元人民币之间，投标保证金金额不超过合同估算价的千分之六。合同估算价3000万元人民币以下，投标保证金金额不超过合同估算价的千分之七，但{zd1}不得少于1万元人民币。招标人与中标人签订合同后5个工作日内，应当退还投标保证金。

（7）开标、评标、中标。开标由招标人主持，邀请所有投标人参加，开标按招标文件中确定的时间和地点进行，开标人员至少由主持人、监标人、开标人、唱标人、记录人组成，上述人员对开标负责；评标工作由招标人的代表和有关技术、经济、合同管理等方面的专家组成评标委员会负责；招标人可授权评标委员会直接确定中标人，也可根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人顺序确定中标人。自中标通知书发出之日起30日内，招标人和中标人应当按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同，中标人提交履约保函。招标人在确定中标人后，应当在15日之内按项目管理权限向水行政主管部门提交招标投标情况的书面报告。

2、前期工作经费。

（1）预算。各级水利行政事业单位依据上级部门下达的前期工作经费预算，按照预算管理级次分解下达，由财务部门纳入预算统一管理；前期工作经费预算下达后，各单位及时编制项目支出预算，经本单位项目管理部门和财务部门审核同意后，作为项目支出的依据；因前期工作项目发生变化，确需调整前期工作经费预算的，按照原审批程序报批，未经批准各单位不得擅自调整。

（2）使用。前期工作经费按照中央财政资金领拨程序申请和拨付；实施过程中定期向计划和财务部门报送项目进展情况、预计经费使用计划及与项目实施管理有关的其他信息。

（3）决算。按照财政部的规定进行年度决算；前期工作项目完成后，有关部门应及时组织专家对前期项目成果进行验收，财务、审计部门应参加前期项目的成果验收工作；项目单位编制前期项目竣工财务决算报告，并按照规定程序上报；办理前期工作项目实施过程中形成的资产移交手续；前期工作经费形成的结余资金，经审核后按规定处理；按规定核批竣工财务决算报告并核销经费。

3、特大防汛抗旱补助费。

（1）申报：遭受特大水旱灾害的省要求中央财政给予特大防汛抗旱补助费的，可由省财政、水利厅(局)向财政部、水利部申报。新疆生产建设兵团可直接向财政部、水利部申报；特大防汛抗旱补助费由相应的主管委(局)直接向水利部申报，由水利部汇总后向财政部申报。报告的主要内容包括：水旱灾情、抗灾措施、地方自筹防汛抗旱资金落实情况及申请补助的金额等；局部受灾、灾情不重的，自行削减水利投资、导致抗灾能力下降、灾情扩大的，越级申报等情形的中央财政不予批准下拨特大防汛抗旱补助费。

（2）分配与拨付：特大防汛抗旱补助费的分配方案，由财政部商水利部根据受灾省灾情大小和自筹资金落实情况确定，并由财政部下拨给省财政厅(局)。分配给水利部各直属事业单位的特大防汛补助费由财政部拨给水利部。分配给新疆生产建设兵团的特大防汛抗旱补助费由财政部拨给新疆生产建设兵团；中央财政下拨给省的特大防汛抗旱补助费由各省财政部门商水利部门确定资金分配方案后，财政部门发文下拨。

（3）总结报告：建立严格的预决算管理制度。用特大防汛补助费购买的防汛物资材料和用特大抗旱补助费购置的抗旱设备、设施，属国有资产，要登记造册，加强管理，在防汛抗旱后要及时清点入库；各级财政、水利部门等使用单位对特大防汛抗旱补助费的使用管理要及时进行总结。并将总结报告及时报送财政部、水利部。

（二）要求被审计单位提供的资料

水利工程建设项目应提供的资料：

1、水利基本建设项目建议书、可行性研究报告；

2、水利基本建设项目初步设计的批准文件；

3、水利基本建设项目的预算(概算)批复资料；

4、水利基本建设项目的年度投资计划或资金筹措文件；

5、水利基本建设项目的合同文本和招标、投标有关文件和资料；

6、水利基本建设项目的施工图纸和设计变更的资料；

7、水利基本建设项目的内控制度；

8、水利基本建设项目有关的财务账簿、凭证、报表及工程结算资料；

9、水利基本建设项目的竣工初步验收报告；

10、水利基本建设项目工程竣工财务决算报表，包括《项目概况表》、《项目财务决算表》、《项目年度财务决算表》、《竣工项目成本表》、《财务决算报告说明书》、《项目投资分析表》、《项目预计未完工程及费用表》、《项目待核销基建支出表》、《项目转出投资表》、《项目交付使用资产表》；

11、审计要求提供的其他资料。

（三）审计监督的重点

 1、水利基本建设项目。

（1）水利基本建设项目投资及概算执行情况：审查各种资金渠道投入的实际金额，资金不到位的数额及原因；实际投资完成额；概算审批、执行的真实性和合法性；概算调整的真实性和合法性。包括概算调整的原则、各种调整系数、设计变更和估算增加的费用等；核实建设项目超概算的金额，分析原因，并审查扩大规模、提高标准和计划外投资的情况；审查弥补资金缺口的来源，有无挤占、挪用其他基建资金和专项资金的情况。

（2）水利基本建设项目建设支出情况：审查建筑安装工程支出、设备投资支出、待摊投资支出、其他投资支出、待核销基建支出和转出投资列支的内容和费用摊提的真实性、合法性和效益性。

（3）水利基本建设项目交付使用资产情况：交付使用的固定资产、流动资产是否真实，手续是否完备；交付使用的无形资产的计价依据；交付使用的递延资产的情况。

（4）水利基本建设项目未完工程及所需资金：审查水利基本建设项目未完工程量及所需要的投资情况，所需资金和额度的留存及有无新增工程内容等情况。

（5）水利基本建设项目建设收入：水利基本建设项目建设收入的来源、分配、上缴和留成使用情况的真实性和合法性。

（6）水利基本建设项目结余资金：审查银行存款、现金和其他货币资金的情况；尚未使用的财政直接支付和授权支付额度情况；库存物资实存量的真实性、有无积压、隐瞒、转移、挪用等问题；各项债权债务的真实性，有无转移、挪用建设资金和债权债务清理不及时等问题，呆账坏账的处理情况等；按照有关规定，计提的投资包干节余数额是否准确，是否合理合法。

（7）水利基本建设项目工程和物资招投标执行情况：工程勘测、设计、施工及物资采购是否按照规定进行了招标；所订合同或协议的相关条款是否完备，是否全面履行；合同变更、解除是否按规定履行了必要的手续；对违约者是否依照有关条款追究责任等。

2、水利建设基金。

审查各级政府是否按照国务院的要求建立了水利建设基金征集制度，是否按规定足额筹集并纳入预算管理；使用方向是否符合要求，项目支出是否合规合法，本年结余资金是否全部结转下年使用。审查水利基本建设支出、水利事业费，是否按照批准的预算足额安排了资金，有无用于其他方面或没有完成预算；资金是否用在了批准的项目上，有无擅自改变项目，将生产性资金用于建房购车、弥补行政经费等非生产性项目；项目支出是否真实、合法，有无虚列支出、挪用资金的问题；项目是否按照计划完成并能够正常发挥作用。

3、三峡移民专项。

审查移民资金计划执行情况，有无未经批准擅自改变移民资金年度计划或虚报投资计划套取资金的问题；是否按计划及时足额拨付资金，有无应拨未拨、向计划外项目拨款的问题；移民资金是否专户存储、专户管理；移民资金财务核算是否真实、合法，有无虚列支出、截留转移、挤占挪用；移民建设工程项目是否按规定程序进行公开招标、投标，承包企业资质条件是否符合规定；移民建设项目竣工决算是否真实，有无高估冒算；移民计划是否如期完成，农村移民耕地等生产条件是否具备，公路、通讯、电力、港口等专业设施是否按期完成迁建，搬迁后的企业是否及时投产、有无因项目选择不当、经营管理不善而造成新的亏损等。

三、审计发现的主要问题

（一）审计署审计发现的问题

1、2004年，审计署对水利部及长江水利委员会等7个流域机构和湖南、湖北等15个省（区、市）2002年至2003年水利建设资金管理、使用情况进行了审计，并抽查了15个国债投入较多的水利项目。

　（1）有三分之一的项目未按期建成，有些项目存在质量隐患。审计抽查354个项目，其中有109个未按计划建成；有21个存在严重质量缺陷，有21个存在质量缺陷。其主要原因：一是勘察设计工作深度不够；二是违规转分包，施工单位偷工减料；三是未经批准擅自降低建设标准；四是管理粗放。

山西省2003年应完工的20座病险水库加固工程，因地方配套资金不到位，实际仅完成8座，而且其中7座未达到设计要求，难以实现防洪供水等预期目标。

　　（2）部分水利建设资金被滞留、挤占挪用和损失浪费。审计发现，截止2003年底，水利部及7个流域机构滞留资金13.85亿元，15个省级水利机构滞留资金22亿元，两项合计占当年水利建设资金总额的11%。黄河下游治理、怀洪新河续建工程等10个水利项目共结存闲置中央水利建设资金24亿元，部分资金闲置长达5年，投资效益难以发挥。1998年至2003年，陕西省财税部门从筹集的水利基金中提取业务费1.22亿元，占全省同期征收水利基金总额的10%，大多用于发放职工补贴、奖金。

　　（3）违规征地、拖欠工程款和农民征地补偿款问题严重。审计抽查186个项目，有25个项目违规征地28.7万亩，有9个项目拖欠征地补偿款和农民工工资3.71亿元。一些工程向农民支付的土地补偿、安置补助、地上附着物和青苗补偿费用等，明显低于规定的标准。一些地方在工程建设中还违规让农民无偿投劳以抵顶地方政府应配套资金。如淮河干流陈族湾大港口圩区治理工程概算总投资2.13亿元，中央与省级资金全部到位，而市县配套的1 070万元，全部让农民无偿出工抵顶。这一做法，不符合《国土资源部、国家经贸委水利部关于水利水电工程建设用地有关问题的通知》（国土资发［2001］355号）“三、关于征地补偿安置(一)水利水电工程建设项目法人应按新《土地管理法》规定的标准核定土地补偿费、安置补助费”的规定。

2、2005年12月至2006年1月，审计署对国务院三峡工程建设委员会办公室2005年度预算执行和财务收支情况进行了审计，并延伸审计了所属机关服务中心等4家下属单位。

（1）超预算、无预算支出240.3万元。

2005年，三峡办一般预算支出（主要是行政管理经费和离退休经费）超支65.68万元；三峡工程建设基金预算支出超支174.62万元，其中信访工作费、网站建设费、重大设备质量检查费和培训费等无预算支出157.23万元。上述做法，不符合《中华人民共和国预算法》关于“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行”的规定。

（2）违规申请、出借三峡工程建设资金1000万元。

2004年，三峡办以“所属培训中心建设”为由向三峡总公司申请、取得了三峡工程建设资金1000万元，再以预付培训费的形式出借给密云云湖度假村。双方约定由度假村每年支付50万元资金占用费用于三峡办在度假村的培训、会议等支出。上述做法，不符合财政部《三峡工程建设资金使用管理暂行办法》关于“国务院三峡工程建设委员会办公室、移民开发局的行政管理经费，原则上由国家行政管理经费渠道解决，遇有特殊情况需从三峡基金中列支的，应报财政部批准”和“对三峡工程建设资金只能用于三峡工程支出，不得挪作它用”的规定。

（3）未按规定办理审批，将环境补偿资金1220万元用于购建水库监管船等支出。

2005年，三峡办在未经原初步设计批准机构批准，未重新报批环境影响评价报告的情况下，组织实施了长江三峡水利枢纽初步设计之外的三峡水库监管船制造和三峡水库周边绿化带云阳示范区Ⅰ期建设等两个项目，并向其拨付环境补偿资金1220万元。上述做法，不符合《中华人民共和国环境影响评价法》关于“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件”和国务院办公厅《关于加强建设项目管理确保工程建设质量的通知》关于“未经批准，任何单位和个人都不得改变项目建设方案、修改设计”的规定。

3、三峡工程施工区外生态环境补偿项目进展较慢。

按照《长江三峡水利枢纽环境保护补偿项目实施计划》，截至2005年底，三峡办应安排、使用环境补偿资金1.06亿元，但实际安排、使用5794.99万元，占计划数的54.66%。这不符合三峡办《三峡工程施工区外生态与环境保护补偿费管理办法》关于“生态环境补偿项目，其实施进度应与三峡枢纽工程建设和水库蓄水进度相匹配，确保补偿项目按计划实施”的规定。

（二）地方审计机关审计发现的问题

2006年某县审计局根据上级审计机关的授权对县水利水电局专项资金管理使用情况进行审计时发现：

1、水利建设基金。

地方水利建设基金（防洪保安资金）征集不足，除财政拨款的单位扣缴了外，企事业单位应按收入缴纳的防洪保安资金，实际缴纳率不到30%，条管企业和建筑安装企业欠缴比例最多，少缴30余万元；挤占挪用水利专项资金用于平衡预算、弥补行政经费、建房买车等问题严重。审计发现，地税、物价、工商、国土等部门代征的防洪保安资金不按规定及时全额缴入财政，而是截留部分挪作部门经费使用；代征部门查补的防洪保安资金不按规定征缴，而是借查补加大部门收缴总额，提高部门收缴处罚力度；部分代征部门不按收入或工资比例据实征集，而是采取乱摊派手法，造成征缴政策执行不公平的负面影响；水利主管部门滞留、欠拨水利专项资金，虚假投资投劳；擅自改变项目投资计划，违规将水利投资实行有偿使用等。这一做法，不符合国务院关于印发《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》的通知（国发［1997］7号）的有关规定。

2、2005年某县水利局违规收取平垸行洪工程项目水土保持费35万元，作为单位预算外收入；投标人资格审查不严，审计发现，大部分工程项目施工单位为工民建四级资质，且多数为挂靠性质，实际施工个人没有相关经验和项目经理资格；水利建设工程有始无终，如鄱阳湖二期改造工程、平垸行洪、蓄滞洪区水利工程，国家、地方和受益村自筹等多方面投入巨额资金，项目早已竣工交付使用，但未按规定安排项目竣工决算审计，资金投入的真实性、合性性、效益性无法评价；在一次移民建镇决算审计时发现，某县水利局虚报工程结算量，结算工程款208万元，实际审计造价121万元，多结算的工程款用于弥补防汛指挥中心（水利局办公大楼）超计划建设资金缺口。这一做法，不符合《中华人民共和国预算法实施条例》关于“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准；严格按照预算规定的支出用途使用资金”的规定。

3、三峡移民专项。

挤占挪用移民资金盖宿舍办公楼宾馆、借给企业经营、平衡财政预算等23亿元；擅自改变资金计划、工程管理松懈的问题仍较严重；以前年度审计查出的问题有相当部分未整改；有些地方农民生产安置计划完成情况上报不实，部分已安置移民生活保障存有隐患；部分工矿企业迁建后效益不好；城集镇迁建超标准征用土地，乱收乱用基础设施费问题突出。

第四节  南水北调工程基金

一、南水北调工程专项资金的主要内容

（一）基金筹集

1、筹集范围。

南水北调工程基金由县级以上水行政主管等部门征收。

（1）凡直接从江河、湖泊或地下取用水资源的单位(包括中央直属水电厂和火电厂)和个人，均应按规定缴纳南水北调工程基金。

（2）南水北调工程基金在南水北调工程受水区的北京市、天津市、河北省、江苏省、山东省、河南省范围内筹集。6省市所筹集的基金数量，按其承诺的用水量及南水北调主体工程投资规模和结构等因素确定如下:北京市54.3亿元、天津市43.8亿元、河北省76.1亿元、河南省26亿元、山东省72.8亿元、江苏省37亿元。

2、筹集方式。

南水北调工程基金通过提高水资源费征收标准增加的收入筹集，还可将现行水资源费部分收入等划入南水北调工程基金。

（二）基金使用

1、南水北调工程基金专项用于南水北调主体工程建设。南水北调工程建设期满后，南水北调工程基金用于偿还南水北调主体工程部分银行xx本息。

（三）基金管理

1、南水北调工程基金属于政府性基金，实行专款专用，年终结余结转下年度安排使用。

2、南水北调工程基金缴款单位和个人应严格按规定及时足额缴纳南水北调工程基金。

县级以上水行政主管等部门应严格按照规定的征收范围、征收对象和征收标准，征收南水北调工程基金并及时足额缴入中央国库，不得多收、少收、免收、缓收，或者隐瞒、截留、坐收坐支南水北调工程基金。

3、各级财政、价格、审计、监察部门要加强对南水北调工程基金征收、使用和管理的监督检查。对违反有关法律、行政法规规定的单位和个人，要给予处罚或行政处分。

二、审计监督的重点

（一）项目或资金运作流程

1、南水北调工程基金由县级以上水行政主管等部门征收。

2、县级以上水行政主管等部门收取水资源费后，应在取得收入的当日，将其中的南水北调工程基金全额就地缴入中央国库，纳入中央财政预算管理。

3、县级以上水行政主管等部门使用“一般缴款书”办理缴库手续。在填写缴款书时，“财政机关”栏填写“财政部”，“预算级次”栏填写“中央级”，“预算科目”栏填写基金预算收入科目第8410款“南水北调工程基金收入”。6省市人民政府要确保南水北调工程基金及时足额上缴中央国库。

4、工程建设期满后的基金征收期限和偿还部分xx本息所需基金规模，由南水北调办会同6省市人民政府在主体工程建成时提出意见，经国家发展与改革委员会、财政部、水利部审核后报国务院确定。

（二）要求被审计单位提供的资料

1、基金筹集使用管理办法（包括征收范围、对象、标准等内容）；

2、南水北调工程资金来源结构表；

3、南水北调工程设计文件、招投标文件；

4、由南水北调办报国家发展与改革委员会审核的《国家固定资产投资计划》；

5、南水北调工程财务收支决算报告；

6、审计要求提供的其他资料。

（三）审计监督的重点

1、基金征收。

（1）所有用水户（不含农村的农民生活用水和农业生产用水）是否缴纳水资源费，有无擅自缩小范围的问题。

（2）水资源费是否严格执行省国家发展与改革委员会和财政部门确定的收费标准；是否按规定的时间及时执行新收费标准。

（3）水资源费的征收是否按实际取水量计征，有无协议征收、随意收取的现象。

（4）有无擅自减征和免征水资源费的情况；缴纳水资源费确有困难的，是否按规定程序报批。

2、基金使用。

（1）水行政主管部门代征的水资源费是否按规定的标准提取代征手续费；市、县财政部门是否按本级南水北调工程基金（资金）上缴数额的１％计提手续费；手续费是否主要用于南水北调工程基金（资金）征收管理、政策宣传、监督检查、任务考核、奖励、报表印刷、会议等费用开支。

（2）南水北调工程办公室是否按规定的用途使用南水北调工程基金. 

3、基金管理。

（1）征收的水资源费是否严格执行了“收支两条线”，纳入同级财政预算管理，有无截留、挪用、坐支、私分的情况。

（2）市、县财政部门是否设立“水资源费”财政专户，全面反映水资源费征缴及南水北调工程基金（资金）的筹措、上解情况；是否按照分解的工程基金（资金）征收任务及时上缴上一级财政专户，有无用于平衡财政预算或挪作他用的情况。

（3）各级财政部门是否将中央基金和省配套工程建设资金分开核算，专款专用。

4、基金效益。

对南水北调工程效益审计，采取的是审计与审计调查相结合的方法。对中线的单项工程主要是进行审计，对东线的治污情况主要是进行审计调查。

（1）中线主要是审计项目建设情况，是否达到了规划的要求，能不能按期通水，它的社会效益、经济效益、环境效益究竟怎么样，单项工程的建设情况怎么样。

（2）东线则重点了解沿线的治污工程建设情况，检查地方政府治污配套资金是否到位，治污配套项目是否建设，输水水质能否达到规划要求。

三、审计发现的主要问题

国务院办公厅关于印发《南水北调工程基金筹集和使用管理办法》的通知（国办发〔2004〕86号）自2005年5月1日起执行。

河南省2006年5月计划实施对南水北调工程基金的征集、使用与管理情况进行了审计；国家审计署安排2007年对中、东二线工程实施情况进行审计或审计调查。

二项审计目前均未公布审计结果。