3月9日上午，已经连续4次在全国“两会”上提出建议的全国人大代表、重庆律师韩德云，又一次向全国人大提交了一份3400余字的建议——《关于全国人大常委会尽快启动<公务员财产申报法>立法程序的建议》。韩德云在接受华商报记者专访时透露，他建议采取“中央统一立法、授权地方实施、按年增加范围、分步落实到位”的方式，从最容易产生腐败的领域或岗位先予推行——

韩德云第五次提“阳光法案” 官员财产申报 别只拣软柿子捏

记者 孙强

A4纸，5页半，3400余字。3月9日上午，全国人大代表、重庆律师韩德云将一份建议提交给全国人大。这项建议的标题实在是引人注目——《关于全国人大常委会尽快启动<公务员财产申报法>立法程序的建议》。

已经是第5次向全国人大提出相关建议的韩德云代表昨日（3月10日）对华商报记者说，撰写这项不到3500字的建议，“花了比较长的时间”。自从2009年得到有关方面“适时提出立法建议”答复一年来的时间，韩德云始终xx着各地“阳光法案”的试行进展情况。因此，在锲而不舍第5次的建议中，他用1700多字的篇幅，结合各地试行的特点，对比、分析、阐述施行这项法案的理由，又用1200多字的篇幅，强调了由全国人大立法并推行这项制度的优势，{zh1}，以短短500字提出具有可操作性的改革途径。

现行《公务员法》的“重大缺憾”

一开篇，韩德云就开门见山地提出了《公务员法》的“不足之处”——这项自2006年1月1日正式实施的法律，对提高公务员的整体素质、依法约束和规范公务员行为起到重要作用，但“由于该法未将具有‘阳光法案’之称的公务员财产申报制度纳入，一开始便在制度设计和运行效能上留下重大缺憾”。

在《公务员法》出台前，八届全国人大常委会曾在1994年将制定《财产申报法》单独列入立法规划，但因种种原因未能启动。此后在九届、十届到十一届至今，未见重被纳入全国人大立法议程。在这期间，中央相关部门发布了《关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定》和《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》等文件。

韩德云逐一指出这些规定的“不足”：政策性文件效力有限、申报对象狭窄（未涉及近亲属）、申报范围小（未要求全面财产申报）、申报种类少（只规定了日常申报），更重要的是，受理后不向社会公开，缺乏公开和接受公开监督规定。

因此，韩德云认为，这些规定始终未能将监督主体的外延延伸向社会公众，从内部监督机制走向外部监督机制，致使其在预防和惩治官员腐败方面发挥的作用有限。

但与此同时，公务员滥权腐败问题日益严重。韩德云以2007年郴州原市委书记李大伦受贿案举例说，仅涉及不能说明来源的金额就达1765万元。而类似例子数不胜数，一年比一年多，一个比一个触目惊心，引发社会民众不满情绪日益增加。

韩德云从世界各国尤其是亚洲国家和地区引发官员财产申报制度立法的背景考察，当一个国家经济发展到人均3000美元的阶段时，如何预防和惩治腐败将成为社会矛盾焦点和社会能否平稳转型的分水岭。因此，“启动立法愈早愈好，愈晚愈被动，愈需要付出较高社会成本”。

韩德云认为，从我国经济发展情况看，这个阶段已经来临。如果不把《公务员财产申报法》尽快纳入国家立法规划，不尽早考虑推出该项制度，就越容易使问题解决复杂化，越容易延误改革时机，增加未来付出更大社会成本的几率，甚而影响社会和谐和稳定。

因此，在完善现有的领导干部财产报告制度的内部监督机制的基础上，尽快在全国层面确立公务员财产申报制度立法势在必行，“唯有如此，才能使公务员队伍不敢、不能逾越法律设定的界限”，“在‘阳光下行政’，‘阳光下为官’，才能使现有机制让官员‘不想贪’、‘不敢贪’、‘不能贪’的功能中，增加‘贪了已没用’的功能”，将防腐反腐肃贪落到实处。

韩德云评价引起全国轰动的新疆阿勒泰地区等各地的试行做法，“顺应民意，决心可嘉”，但总体来看，“因本身存在无上位法依据的缺陷，严重面临合法性不足问题，且由于立规程序混乱、规定简陋且执行缺乏透明度，导致推动者往往难以实现本意”。更重要的，由于各地对官员财产申报制度依据的道德伦理准则及法律依据等理解差异颇大，认识不一，加上不排除个别政治“作秀”或被认为政治“作秀”的可能，所以短期看来其效果和结局基本上表现为：旁观者公开称好，当事者暗暗叫苦，推动者左右为难。

韩德云批评说，由此下去，“我们担心这些试点不仅不能获得制度效能，反而让干xx伍平添一些混乱，社会百姓增加一些不满，官民关系更趋紧张”。因此，尽快在国家层面统一确立“阳光法案”的基本原则和框架，显得非常迫切。

“阳光法案”由全国人大予以立法的“三个有利于”

韩德云认为，全国人大立法制定并推行公务员财产申报制度，相对于地方自行探索的做法，对“阳光法案”引发的种种热议，具有不用质疑的优势，主要表现在三个“有利于”：{dy}，有利于解决“阳光法案”在各地试点中出现的程序合法性不足和目的正当性充分之间的矛盾。韩德云说，将公务员财产申报制度作为一项基本法律制度由全国人大制定并颁行，可与《公务员法》的法律效力等级有效衔接，凸显其作为约束公务员行为、防止权力腐败的基本制度效能，也可各地试点中可能带来的混乱现象。

第二，有利于提高公务员的道德伦理标准，赋予社会公众享有更具体的知情权和监督权，实现保护公众行使监督权力的权利和维护公务员合法权益的统一。对于“公众知情权到底包不包括对官员个人财产的了解在内”这一争议问题，只有通过全国人大尽快以立法形式才能明确。

第三，有利于处理好完善官员内部监督机制和外部监督机制，包括社会监督机制之间的关系。韩德云认为，当前，建立社会公众监督机制的呼声日益高涨，在“阳光法案”的立法过程中，只有展开不同观点，允许不同利益群体博弈，才能消解现实社会中已暗流涌动的官民对立情绪。

从最容易产生腐败的领域或岗位先予推行

韩德云日前接受华商报记者多次专访时表示，目前的主要问题“不是做不做，而是怎么做、做什么”。在第5次提出的建议文本中，韩德云以黑体字突出了他提出的具有突破性的制度模式设想。他建议，采取“中央统一立法、授权地方实施、按年增加范围、分步落实到位”的方式，既保障合法性、维护统一性，又有利于各地兼顾各种情形，从最容易产生腐败的领域或岗位先予推行，形成具有可操作性的现实改革途径选择。

“中央统一立法”，就是由全国人大常委会启动立法程序，制定法律，统一规定官员财产申报和公开的范围、形式、程序和法律责任等；

“授权地方实施”，即授权各省级人大选择决定部分领域或部分领域的部分岗位的官员为申报对象，各省级人大可以根据实际情况，选择最容易产生腐败的领域和岗位入手；

“按年增加范围”，即在已推行的基础上，要求按年增加申报对象的领域或岗位范围，{zh1}将所有公务员循序渐进中全部纳入申报对象；

“分步落实到位”，即对已纳入申报对象的官员，在先期申报的三年内采取自动申报、宽进严出、豁免非故意不实申报（包括自行纠正在内）的处罚等，以便制度平稳出台推行，实现预防功能和惩治功能的长期平衡。

韩德云昨日对华商报记者说，这只是一份“建议”，而非“提案”。一般情况下，全国人大会在两三个月后，可能是4月或5月时答复、交给相关部门去办理。韩德云说，他并不xx会收到一个什么样的答复，他提建议的本身，是希望提起社会对这一问题的xx，唤起方方面面的重视。他希望能将“阳光法案”尽快纳入立法程序。“如果得到答复说开始准备了，明年就不再说了”。不过，“纳入立法程序和制度出台是不同的概念，需要一步步去走，可能是相当长的时间”。

推动阳光法案 到底难在哪

“中国官员财产公开制度”的建立之路，已经走了20多年，终于在近些年从研究阶段转向实践探索，中国目前有4个省的一些地区开始施行这项制度。受到广泛xx和热切期盼下的阳光法案，似乎将要进入{zh1}的全面“冲刺”阶段。

但是，在各地开花、试行的这项法案，却迟迟未能纳入全国层面的立法计划，似乎推动阳光法案，存在着一定难度。全国人大代表韩德云日前接受华商报记者专访时分析了这一问题到底难在哪？

难度之一：需要监督的，说穿了就是一把手

韩德云注意到推动阳光法案试点的一些建议。比如在去年7月，河北省政协常委刘日撰写的一篇题为《“新后备干部”、“新提拔干部”应率先公示财产》的文章。对此，韩德云认为也是一种“先易后难”的办法：“你要当官，有猫腻就不敢这么来么。”但他也赞同网友批评的这是让“新官‘裸奔’、老官‘打酱油’”尖锐而幽默的评价，所谓“典型的柿子捡软的捏”。

韩德云说：“公务员中需要监督的，说穿了，就是一把手，监督一个小科员有多大意义呢？”而只让新提拔的公务员公开财产，最终的操作将流于形式，或将成为走过场。韩德云例举了2月初人民网做的一次调查，58.16%的受调查者认为干部“怨气”“重”或“较重”。他分析，这或许从一个侧面说明一些干部也认为，“该监督的没监督到”。

难度之二：全国层面立法的“决心”

去年12月中旬，宁夏银川出台《关于新提拔处级领导干部财产申报的办法》，对现职处级以上领导干部，只对工资收入、奖金、住房等情况进行申报，而对新提拔的处级干部，则要求其本人、配偶、子女的住房、购买房产、投资入股等十个方面进行申报。

这一做法引来诸多叫好声，韩德云也不否认这样做“也是有好处的”。表面上看，这种做法也比较容易，“你不申报，那你就别当官嘛”。不过，韩德云批评说，这种做法的问题，首先是合法性不够，缺乏中央授权。而目前各地的试行行为，韩德云认为弊大于利。他反问：“它的长久性如何？实施的效果如何？如果不足的话，就无法保证应有的效力。”

难度之三：阳光法案不需要“理想主义”

韩德云“批评”自己去年提交的要求全国人大立法的那个建议方案，“理想主义色彩还是比较重的”。比如公众的高度xx和急切要求，“肯定是促使阳光法案出台的基本动力”。但是，韩德云强调：“不恰当的途径、不恰当的方式，一味拔高地理想主义去要求，也会伤害和影响这一制度的出台。”

2010-3-11 华商报 A5 【2010全国两会·观察】