近年来，塑料制品的生产呈上升趋势。人们在享受塑料制品给生活带来的好处的同时，也注意到：废旧塑料对生态环境的破坏日益加重。治理“白色污染”已成为亟待解决的重要问题。

一、“白色污染”的现状及危害

白色污染是指废弃的不可降解的塑料对环境的污染，具体包括塑料包装物、一次性塑料餐具、塑料袋及农用薄膜等废旧塑料制品对生态环境造成的污染和破坏。由于废旧塑料制品大多呈白色，因此被称为“白色污染”。

塑料作为一种新型材料，具有质轻、强度高、防水、成本低等特点，被各行业所广泛采用。我国是世界上xx塑料制品生产和消费国之一。1995年我国塑料产量为519万吨，进口塑料量为600万吨；1996年我国塑料消费总量约1574万吨。据xx机构预测：从现在起到本世纪末，中国将成为世界塑料消费增长最快的国家，年平均增长率为8.3％。

塑料制品广泛的使用的确给人们的物质需求带来了诸多便利。但是，使用后的塑料制品大量地被抛向人类赖以生存的自然环境，尤其是城镇、城郊和交通干线的两侧，已形成了触目惊心的“白色垃圾场”。仅据北京一个城市的调查：每年环境中的塑料袋约2.3亿个（约0.132万吨）、废农膜675万平方米（约0.3万吨）。全国废弃塑料物的总量是庞大，1995年便达200多万吨。

大量的“白色垃圾”充斥于大自然的各个角落，其危害性是严重的。首先是破坏市容、景观的整体美感。随风飞扬的废旧塑料和到处丢弃塑料餐具，给人们的视觉带来了不良刺激，丑化了环境。其次是对生态环境的污染――即人们说的潜在危害。抛弃在自然中的废旧塑料制品，由于不易自行降解（其自然降解的时间大约要100年以上），也不能回归自然，因此当混在土壤之中时，影响农作物吸收养分和水分，导致农作物减产。有关资料显示：新疆每年因农用膜污染减产达10％；塑料垃圾的长期堆放给鼠类、蚊蝇和xx提供了繁殖的场所，威胁人类健康；如果将其填埋，不仅会占用耕地，而且还会造成土壤板结，使大片土地失去使用价值，同时还会污染地下水，阻碍植物根茎生长；而抛弃在水中、陆地上的塑料包装袋，如动物将其误食，则会难于消化而积贮于胃内，轻者会患消化系统疾病，重者死亡。另外，混有塑料的生活垃圾也不适于堆肥，如果将其焚烧又会产生有害气体（如二恶英是致癌的化学物质），污染大气。

二、我国防治“白色污染”法律存在的问题

面对“白色污染”的迅猛蔓延，许多有识之士纷纷献计献策，提出种种治理措施。经过几年的努力，我国一些地方的“白色污染”的状况有些控制，但就全国范围来说，这一公害仍然是当今社会，特别是城镇、铁路、交通干线、风景区极其棘手的环境问题。

众所周知，虽然我国人均消费塑料制品的数量很大，但发达国家人均消费塑料制品的数量与我国相比更多。早在1985年，美国人均消费塑料包装物就达23.4公斤，日本为20.1公斤，欧洲为15公斤，而我国人均消费量为13.2公斤。从数字上看，似乎发达国家的“白色污染”应当更严重，实则不然。究其原因是多方面的。这里，我们仅从立法方面进行对比研究。通过比较，不难看出，我国现行防治“白色污染”的立法存在着致命的弱点，具体表现为：

1、立法形式的单薄性。这是指现行的法律、法规中没有一部专门防治“白色污染”的法律文件。《中华人民共和国固体废物污染防治法》中有关固体废物污染环境的防治规定可以适用于“白色污染”的防治，但固体废物的种类及外延是非常广的，由于没有针对性，该法只是在第18条里对农用薄膜污染的防治作了概括性的规定之外，没有具体规定防治“白色污染”的措施，更值得注意的是：法律责任一章中竟没有任何条款规定对“白色污染”行为的制裁。由于缺乏法律的规定，造成执法过程中“无法可依”，力不从心。而国务院颁的《城市市容和环境卫生管理条例》则重点对生活垃圾作了规范，虽说“白色垃圾”也属于生活垃圾的一部分，但生活垃圾的处理方式并不xx适用于“白色垃圾”，缺乏实效性。可见，上述两部法律、法规对防治“白色污染”缺乏力度，形同虚设。同时，我国尚没有颁布全国性的有关防治废旧包装物污染的行政法规或规章，对塑料包装物的污染防治仍属空白。当然，近年来，一些地方先后颁布地方性法规或地方性规章，如杭州市人大常委会通过了《杭州市市容环境卫生管理条例》，条例规定：禁止销售、使用泡沫塑料制作的不可降解的一次性餐具。但像杭州市这样以地方法规的形式来治理“白色污染”的城市是极少见的，且法律规定过于简单，难以操作，适用对象也过窄，只是禁止销售、使用一次性塑料餐具，而对塑料包装、农用地膜污染防治则未作规定。更多的城市是以市环保局、市环卫局、市工商局等部门联合下发通知的形式来治理该市的“白色污染”如北京、沈阳、武汉等许多城市。就连以前由国家总局、建设部、铁道部、交通部、国家旅游局联合下发的《关于加强重点交通干线、流域及旅游景区塑料包装废物管理的若干意见》，也属于行政措施。由于这些行政《通知》缺乏法律规范中的“制裁”部分，因而并不具有法律强制力。

相比之下，西方国家则均有专门的法律、法规等法律性文件来规范废旧塑料包装物的处理。诸如美国《资源保护与回收法》，日本在《再生资源法》、《节能与再生资源支援法》、《包装容器再生利用法》，德国在《循环经济法》、《包装废弃物管理条例》等对废旧塑料包装的生产、销售、回收使用和处置等各个环节都有明确的法律规定，值得借鉴。

2、立法观念的落后。这是指现行的法律、法规仍受计划经济体制观念的影响。首先体现在现行的法律、法规所采用的治理方式：禁止销售、使用一次性性塑料餐具。这只是强调末端治理，而不是从源头，对全过程进行治理。其实，依靠科技进步，研究易降解、无污染的新型塑料及提高废旧塑料制品的回收利用等技术水平，从生产源头开始抓起，实现“白色污染”的减量化、资源化、无害化，才是根治“白色污染”的{wy}途径。

然而科学技术的天空和推广，离不开政策的扶持和法律的保障，尤其是在市场经济社会里，市场经济即是法治经济。事实上，我国目前有许多成型的废旧塑料回收利用的技术，如北京当代吃垃圾工程有限公司开发研制的“内核烧结法”生活垃圾焚烧技术，适合人国目前城市垃圾的实际情况，在技术上、经济上都具有可行性；又如河北省邯郸市节能设备厂研制的废旧兼提炼燃油成套设备，出油率达66－72％等等。但由于没有相关的法律、法规予以配套和保障，没有用税收、xx等经济手段加以调节，这些技术成果至今没有得到推广使用。

其次，立法观念的落后性还体现在现行的法律、法规中的法律责任：只注重罚款，而没有规定对造成的环境污染进行治理、恢复，这是不符合“谁破坏谁治理”的环境保护法的基本原则的。因为法律规范的不健全，导致执法者只注重经济处罚，违法者只关注如何逃脱经济损失，而对违法行为造成的污染后果却无人治理。

另外，我国现行的法律、法规对“白色污染”只是进行事后法律规范调整，而环境保护法基本原则之中最重要的是：预防为主，防治结合。解决“白色污染”，要立足于“防患于未然”，不仅要治理已造成的污染，更要在污染产生之前，运用法律手段来防止及制止“白色污染”的出现，才是上策。

相比之下，西方国家的经验很值得我们学习。德国在《循环经济法》中明确规定：谁制造、销售、消费包装物品，谁就有回收利用和处置废物的义务，在《包装废弃物管理条例》中将回收、利用、处置废旧包装材料的义务与生产、销售、消费该商品的权利挂钩，把回收、处用、处置的义务分解落实到商品及其包装材料整个生存周期的各个环节，具有较强的操作性和实效性；又如丹麦1987年出台了一部废弃物处理的法规。该法规具体规定了废弃物处理的各种方法，采取“谁污染谁付费”，处理垃圾的企业获利，企业同时还免征所得税；而美国的纽约、加利福利亚等10个州还先后出台了包装用品的回收押金制度。

3、立法内容的软弱性。这是指现行的法律文件中的法律责任比较轻：只是给予行政处罚，即罚款这一种行政处罚形式，且罚款数额较低。如杭州市在《杭州市容环境卫生管理条例》第35条规定：对销售、使用不可降解的一次性塑料餐具者可处500－5000元罚款。而在国外，如印度西部的马哈拉施特拉邦法律规定：禁止使用塑料购物袋，违者将面临{zg}刑期为5年的监禁以及{zg}数额为10万卢比（约2564美元）的罚款。立法内容的软弱性还表现在：对法律、法规规定的法律义务，由于缺乏相应的法律责任，而使这些义务未能得到严格的履行，如《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》中第18条规定：“使用农用薄膜的单位和个人，应当采取回收利用等措施，防止或减少农用薄膜对环境的污染”，但法律责任部分却没有规定相应的处罚措施。另外，现行法律条文对执法主体的确认不清楚：是环保局，还是环卫局？或是工商局等其他部门？由于法律规定不明确，常常形成“谁都管，谁都不管”的局面。

三、完善我国防治“白色污染”的立法思考

针对我国防治“白色污染”的立法现状，从我国国情出发，结合借鉴国外成功的立法经验，现提出如下几点建议：

1、修改《中华人民共和国固体废物污染防治法》，增设有关防治“白色污染”的原则性规定。诸如明确废旧塑料包装物要回收利用，废弃的塑料制品不得混入其它的生活垃圾中；明确塑料制品的制造者、销售者和消费者各自的回收利用义务，并在法律责任中，增设相应的惩罚措施；同时针对第18条的规定，增设对赞成农用薄膜污染环境的单位和个人的相关处罚条款。当然，为使《中华人民共和国固体废物污染防治法》具有操作性和具体性，还应尽快制定颁布《中华人民共和国固体污染防治法实施细则》。

2、由国务院制定颁布《包装废弃物管理条例》，其中应明确规定：谁污染谁付费，谁治理谁获利的基本原则，以实现包装废弃物的资源化、减量化、无害化等三化的指导方针，具体规定生产者、销售者和消费者回收利用废旧塑料包装物的义务和法律责任。应对包装物的生产、经营、消费等各环节，分别制定具体的控制措施和引导政策，控制不易回收利用的废旧塑料包装物的产出量，鼓励提高旧包装物的回收利用率；对不能自行回收利用的单位和个人要交纳回收处理费，用于对回收利用者的补偿；同时对回收、加工、利用废旧包装的企业要给予税收、xx等优惠政策。

3、各省、自治区、直辖市及有权颁布地方性法规或地方性规章的城市应根据本地区的实际情况，依据国家相关的法律、法规，制定有关防治“白色污染”的地方性法规或地方性规章。其内容应重点强化公众参与防治，并加大执法力度，倡导和普及绿色消费的环境保护观念和法律意识。

当然，“白色污染”不是一个孤立的环境问题，它形成的原因非常复杂。只有将各个因素综合地、系统地进行考虑和评估后，由国家、企业及消费者、公众等共同努力和参与，才能从根本上防治“白色污染”。