土地使用的市场化程度仍需提高


近日,监察部、国土资源部、建设部、财政部、审计署五部门联合发布<关于开展国有土地使用权出让情况专项清理工作的通知>,决定集中半年时间,在全国开展国有土地使用权出让情况专项清理工作,重点包括四个方面:是否将应当出让的土地作划拨处理、是否将应当招标拍卖挂牌出让的土地以协议方式出让、出让金的定价以及收支是否合法合规、以出让或者划拨方式取得土地使用权后有无违反规定改变用途等规划条件。

      这四方面工作的中心是推广和维护招拍挂制度,防止地方政府以划拨或协议出让的方式低价供应土地。政府向使用者供应土地有划拨和出让两种方式,政府划拨土地不收土地出让金,出让土地使用权则需收取费用,可以通过协议、招标、拍卖、挂牌等方式确定土地出让金。划拨和协议都是针对特定对象,而招拍挂允许多个土地需求者竞争,价高者得,是更为市场化的交易方式,能够更为准确地发现和确定土地的价值。

      因此,中央政府大力推行招拍挂制度,2002年5月出台文件要求经营性土地(特指商业、旅游、娱乐、商品住宅等)必须以招拍挂方式进行交易,2004年8月起从严查处协议出让经营性土地的行为,2006年9月又规定工业用地必须以招拍挂方式进行出让,出让价格不得低于公布的{zd1}价标准。

      推行招拍挂制度对不同地区(东部和中西部)以及不同土地类型(经营性用地和工业用地)产生了不同影响。东部地区和经营性用地的价格在实施招拍挂制度之后有比较快的上涨,这种上涨的根本原因是地根收紧,土地供给没有与土地需求同步增长,但招拍挂制度是直接原因,对地价上涨起到推促作用,增加了地方政府的收入。

      但招拍挂制度对中西部地区和工业用地的影响却不是如此明显。2005年,全国共出让土地面积16.32万公顷,其中招拍挂出让面积为5.72万公顷,占比为35%;2006年,全国共出让土地面积23.25万公顷,其中招拍挂出让面积6.65万公顷,占比为28.6%,相比2005年还有所下降,可见招拍挂制度的推行遇到了一定的阻力。而在招拍挂中,还存在弄虚作假的情况,土地使用者以较高价格获得土地之后,一些地方政府以各种形式给予补贴或返还,使用者实际支付的土地出让金并不多。这些地方政府主要是为了招商引资。

      因为这些问题,招拍挂制度受到了质疑,有人认为它抬高了地价和房价,有人认为它妨碍了地方招商引资和经济发展。但是,招拍挂是更为市场化的土地交易方式,招拍挂中存在的问题并不是因为市场化而引发,恰好相反,是因为目前土地交易的市场化程度仍需提高。招拍挂促使土地需求者相互竞争,但土地供给者之间的竞争却很不充分。一个地区的土地供给者主要是当地政府,它主导了土地交易的一级市场,可以通过土地供应量控制地价。土地交易的二级市场现在还很不发达,不能对一级市场形成影响,而只能跟随一级市场的趋势。当东部地区地价上涨时,中西部地区只能望洋兴叹,它们没有能力从东部地区争夺客户,于是全国土地市场冷热不均,招拍挂制度得到的响应也截然不同。

      全面市场化的土地交易,不但应该有需求者之间的竞争,也应该形成供给者之间的竞争,包括二级市场与一级市场的竞争,地区之间的竞争,等等。目前二级市场规模小,周转时间长,交易费用高,相关部门应该提高审批效率,降低交易税费,促进二级市场的发展。而地区之间土地供给竞争的形成,需要完善较不发达地区的基础设施建设,便利企业在这些地区的投资,加快产业转移的进程。这些工作与坚持招拍挂制度同样重要。