作者：胡星斗 现行的二元户籍制度从1958年正式确立，时至今日，它已经走向了历史的反面。 二元户籍制度是构建和谐社会的一大障碍。构建和谐社会，虽然是一个漫长的过程，但废除二元户籍制度、保障公民平等、实现迁徙自由却是在制度层面上xx隔离、走向统一、实现和谐的开始。 目前的二元户籍管理制度是隔离型的制度，它将城乡之间、地区之间、城市之间割裂开来，按照特权、等级、排序进行治理，保护一部分人的利益，同时损害另一部分人的权益。源头上的不公正日益成为仇恨、犯罪的渊薮，事实证明二元户籍制度已经xx不能适应现实社会生活的要求。 现实中国的不和谐——特权、贫富差距、地区差距、城市差距、身份歧视、省籍歧视、就业歧视、边缘群体、弱势群体、血汗工厂、农村贫困、城市犯罪、同命不同价、打工子弟学校、高考分数线差异，基本上都与二元户籍制度有关。二元户籍制度造成了人民事实上的严重不平等，如在求职方面，许多城市规定：某些行业和工种必须持有所在城市的户口才能被录用，报考公务员也只能是城市户口者；在求学方面，许多农业户口的子女在城市入学不得不交纳额外的费用，平等接受教育的权利由于二元户籍制度而丧失。农业户口与非农户口享有不平等的权利，其根源是户籍制度承载了太多的附加功能。在这种情况下，户口簿不仅是一种身份的体现，而且是一种资源享有权的证明。 中国大陆事实上是一个“准分裂”的国家。虽然中国的各个省、市、县、乡、村的居民都承认自己是中国人，但大家似乎更认同自己是“广东人”、“潮州人”、“福建人”、“温州人”，海外有“广东帮”、“潮州帮”、“福建帮”、“温州帮”。户口是中国的准国籍，户口簿、身份证、暂住证（居住证）是国内的准护照，1978年之前，人民只有持有介绍信，才能在国内“出差”；2003年之前，许多农民在城市被收容遣送，被关押、虐待。现在，中国公民终于可以去国内的任何地方，也可以在外地工作，但本地人优先；可以去深圳，但要申请边防证；可以去香港、澳门，但要办理通行证；可以在外地居住生活，但要申办暂住证或居住证，相当于美国有效期一年的非移民签证，只不过非移民签证针对的是外国人，而中国各地的暂住证（居住证）针对的是国内同胞。只有办理了暂住证（居住证）的人，才是合法移民；没办理暂住证（居住证）的，是非法移民。农民工在中国城市的待遇，和美国的非法移民的待遇几乎一模一样，甚至还要更差。比如，美国的法律规定，非法移民的子女也享有免费接受义务教育的权利；在美国中小学生注册时，校方不能询问学生家长的身份。 可见，中国大陆确实是一个准分裂的国家，国家被条块分割化，中国人在自己的国家工作要拿“绿卡”，在自己的国土上生活却是“暂住”，地方主义甚至导致“政令不出中南海”。这种情况非常类似于德国十九世纪统一之前的邦国割据，各邦国各自为政，中央权力几乎不存在。 建设和谐社会，就要从改革极端不合理的制度入手，不要xx医头，脚痛医脚，治标不治本。有了好的制度，才可能逐步建立公平正义的和谐社会；只有废除二元户籍制度，实现迁徙自由、机会均等、统一管理，才能切实保障公民的权利和中央政府的xx性。 二元户籍制度与市场经济xx相悖离、相冲突。隔离型的户籍制度是秦汉专制时代的产物，那时“编户齐民”，目的是实行对臣民的严密控制；辛亥革命后，中国人民实现了迁徙自由，农家子弟xxx得以走南闯北，在北大作图书管理员，不需办暂住证，也不用担心被收容；到了计划经济时期，户籍制度重新被捡起，并且不断被强化，那时人民外出要凭介绍信，国家严格掌握户口迁移指标，夫妻即使长期分离，也难以“调动”到一起；同时，城市居民粮油关系、福利xx附着于户口，而农民则义务交粮、高价购买生产资料，国家依靠掠夺农民实现畸形的重工业化。 改革开放特别是实行市场经济以后，劳动力市场化、国民自由迁徙成为不可阻挡的历史潮流，但落后的制度形成了对改革的极大阻力，既得利益集团也总是逆潮流而动，阻碍着制度的改革——劳动力流动，被当作“盲流”；招聘人才，但不给落户口；在异地居住3天以上，要办暂住证，严格地说，当年参加全国“两会”的代表、委员都违规了，他们没有一个人办了暂住证；农民进城务工、经商、投资办厂、购房大多不能改变身份，于是，有了中国特色的词汇——“农民工”、“农民企业家”，似乎“农民”代表了与生俱来的无法抹去的贱民身份；城市里的脏活、累活都是农民工干的，煤矿的工人大多数也是“农民工”，一幢幢高楼、一条条马路都是农民工修的，城市的基础设施大部分是农民的贡献、国有资产超过一半是六十多年来农民的牺牲、奉献所积累的，可是现在许多农民几乎一无所有——连土地也是租来的，宅基地也不是农民的。 二元户籍制度制造了越来越大的城乡差距，十分有利于城市的发展，但严重妨碍了中国城市化的顺利进行，导致我国城市化速度的极其缓慢。国际上无论是发达国家还是发展中国家，城市化率均高于工业化率，但中国正好相反，1978年时，中国的工业化率为50%，城市化率只有19%；目前，中国的工业化率在80%左右，而城市化率只有40%多。据新华社2006年2月18日电，南京有百万农民工，但五年只落户了4~5人，每年不到1人，获得南京市户口的农民工不到百万分之一。 二元户籍制度既损害了农民、外来人口的利益，也损害了城市居民的根本利益。按照托达罗的人口流动理论，农村人口只要能够指望在城市中获得的预期收入高于继续留在农村的收入，那么他就会向城市迁移。这种迁移，有助于提高经济效率。当然，事实上影响迁移的因素很多，不只是与收入相关，但无论如何，人为地限制迁徙，割裂市场，一定会降低经济效率。按照梯博特（Tiebout）模型，公共物品的边际成本为零，推动了各个地方政府的相互竞争；居民自由迁徙，用脚xx，将使得公共物品的供给与税收相当，达到帕累托{zy}。可见在中国，由于不能够自由迁徙，不仅社会公平丧失了，经济效率也损失了。 二元户籍制度违背中华人民共和国宪法,妨碍了公民权利的实现。1951年7 月16日，政务院批准公安部《城市户口管理暂行条例》，规定在城市中一律实行户口登记；1953年4 月，政务院发布《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》，同时制定了《全国人口调查登记办法》，以便在农村建立户口登记制度；1957年12月18日，中共中央、国务院发布《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求通过严格的户口管理，制止农村人口外流；1958年1 月9 日，xxx签署主席令，颁布全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》，此条例违背了1954年通过的《中华人民共和国宪法》中“公民有居住和迁徙的自由”的条款。 有人担心，假如废除了二元户籍制度或者户口准入放开了，会有很多人拥进大城市，会出现大量的城市流民、贫民窟。我认为，这种担心没有道理。中国目前事实上已经实现了自由迁徙，该来大城市的都来了，只不过自由迁徙的权利没有获得法律上的认可和保障。即使放开户籍，而教育、医疗等附加制度也不可能一下子改变，只是通过废除户籍促进附加制度尽快地平等化而已，所以，外来人口到大城市不会一下子获得实际上的平等待遇，也不会立即有更多的人到大城市来，因为{dy}，大城市生活成本高，找工作难，第二，住房贵，第三，还有教育医疗等等条件的约束。加上我们可以立法规定：必须在大城市拥有工作一定的时间，拥有住房（或者租赁了住房），才能够入籍；入籍后必须放弃农村的土地，而农村的土地随着未来土地制度的变革如允许集体土地的开发建设、小产权房合法化、甚至终究会有{yt}农村土地的产权归农民，土地的资本价值将会越来越突出，农民不一定对进城感兴趣。所以那种认为户籍放开、大城市就会人满为患的情况不会出现。当然，时间长了，教育、医疗等附加制度越来越平等化了，进入大城市的人会越来越多，这是好事，正好符合我国城市化加速的大趋势。 虽然废除二元户籍不能使得城乡公民马上获得平等的实际权利，但是会导致两个直接的结果，一是促使各级政府从城乡一盘棋来考虑经济发展、基础设施、教育医疗、社会保障等问题，中央政府也将对地方政府进行财政转移支付，尤其是对一些外来人口入籍入户比较多的城市加大转移支付的力度，以保证他们接纳更多的外来人口。二是会有更多的公民拿起法律武器，直接或者通过各种渠道来要求自己的权利、主张自己的权利，通过博弈维护自己的权利、实现自己的权利，比如打工者会打官司要求地方政府必须为打工子弟的教育拨款，农民为了解决他们的医疗、养老、就业等问题，也会利用舆论媒体更多地向地方政府提出平等的要求，这样才能促使二元附加制度一元化。 假使不废除二元户籍，现在各个大城市对人口的限制也限制不住，而且越限制问题越多。比如说，北京要限制人口在多少多少之内，结果不断地被突破，死守二元户籍制度的结果便是更多的人户分离，户籍不在北京，但是人在北京，其它城市也一样。在户籍保护之下，大城市与偏远地区城市、农村的差距只会越来越大，像北京作为特权城市，{yl}的大学、研究机构、医院、大的国有企业总部、银行总部、加上中央政府都在北京，而我们国家又没有建立科学、民主、均衡的公共财政制度、投资制度，像北京这样的城市只会越来越肥。发达国家哪有北京这样的情况？美国无论是华盛顿还是纽约，都无法像北京这样集中资源，{zh0}的大学、研究机构，{zh0}的医院、企业很少在华盛顿的，也很少在纽约，他们美国是各个地区均衡发展。而我们户籍限制以及特权城市制度的结果是，城市差距越来越大，城乡差距越来越大；人们对城市的认同度低下，城市没有人文关怀，社会治安问题越来越严重。为了解决这样的问题，政府于是在户籍上限制更加严格，包括要求办暂住证等等，越限制，城市特权就越多，想进入大城市的人也越多，但人们对城市管理当局的抵触情绪也越严重，结果陷入一个恶性循环。就如一个水库，泥沙淤积，河床越来越高，堤坝也不得不越筑越高，风险也越来越大。所以，废除二元户籍制度越晚，对社会和谐的伤害会越大，社会风险度也会越高。 还有人说，郑州等地曾经放松了户口管制，结果教育、医疗、低保等部门受不了，户籍改革失败了，现在回到了以前严格户籍、暂住证的状况，说明中国目前的财力还不足以支撑户籍全面的改革。 我们认为，郑州等地的改革之所以失败，是由于中央政府没有对户籍改革的地方进行财政转移支付，以及分税体制不合理、财政体制没有得到应有的改革。现在，中国的财力够强大的，2009年财政收入达到7万多亿元，加上预算外、制度外收入，实际为10万多亿，高居世界第二；中国的外汇储备两三万亿美元，世界{dy}。中国不是没有钱，而是财政支出不科学、不透明、不民主，财政支出结构畸形化，政府行政成本高昂，社会保障支出太少，如果中国能够进一步改革财政体制，把每年公款吃喝、公款买车、公款旅游出国等的钱省下来一半，也足够支撑全国的户籍改革了。所以，对于郑州等地的改革，中央政府应当进行财政支持，这样就不会失败了。 还有学者说户籍制度没什么用，有用的是附加在其上的其他制度，所以，关键是改革附加制度；或者改变把附加制度如低保、养老、教育、医疗、住房等与户籍捆绑在一起的做法，让户籍只起人口登记的作用，那么保留户籍也没有什么不好。另外有人说，现在城乡差距、地区差距、城市之间的差距都太大了，只有等到二元附加制度一元化了，差距缩小了，才能废除户籍。 所以，废除二元户籍，很大程度上是为了推动和加快其他领域制度的改革。的确，现在户籍的实际作用已经不大了，但是户籍是权利的象征，从这个角度来说，户籍的作用又是巨大的。 诚然，废除二元户籍必须做好预案、找到管理的替代办法，但是如果你一心想保留二元户籍制度，那么永远也不会建立起符合现代文明准则的替代办法。只有下决心废除它，才会着手及加快建立国民信息系统——身份证电子管理系统以替代二元户籍制度，并且让身份证系统更加公平、人性化、高效地发挥管理的作用。 将来每个人一生下来就有一个{wy}的身份证号码，把户口、档案(过去档案都是封闭的)都电子化，户籍的相关资料都放到国民信息系统中来，包括个人收入情况、纳税情况、就业失业情况、申领低保、经济适用房情况，还有信用情况、犯罪记录，甚至做义工、慈善方面的纪录等等都加入其中。 这样的全国性的国民信息系统在现有的户籍、档案、银行信用体系等基础上加快建设，快的话两三年就能初步建立起来，最多四五年。以后，身份证也是可以刷卡的，各个城市街头伫立着xxx，公民来到一个新的城市，在xxx上一刷，管理部门、公安部门就掌握了信息，政府不用担心治安问题。这个系统也有助于解决收入申报、假身份证泛滥等问题，以后在国民信息系统中就可以自主地申报收入、申领低保和保障性住房了；由于身份证号码与个人的资料紧密结合，因此，假身份证无处藏身。在发达国家如果没有合法身份，确实很难生存。 当然，为了保证个人资料的私密性，国民信息系统将分层级、类别查询，并且立法惩治泄密行为；不同的政府部门可以查到个人的不同资料；他人可以有条件地查到另一人的非隐私资料。 有了废除二元户籍制度的决心，国民信息系统才能在几年内建立；如果总想保留极端落后的二元户籍制度，那么总也会拿没有人口管理的替代措施来找借口。 |
