环保总局变法:"绿灯行 红灯停"


环保总局从"风暴"转向制度建设的全方位转身还在持续——构建中国绿色经济体系正在艰难起步。

      继"绿色信贷"后,这一环境经济路线图正在次第展开。2月18日,国家环保总局对外宣布,环保总局和中国保监会近日联合发布<关于环境污染责任保险的指导意见>,决定开展环境污染责任保险先期试点。国家环保总局副局长潘岳同时透露,部署"绿色证券"的时间表也在近期。

      由此,在不到半年的时间内,环保总局"治污中国"思路渐次清晰。然而相比于"行政风暴"暂时的"雷霆之势",环保制度建设前路更为多艰。

      潘岳曾表示,执行难的一个很重要因素是这些政策涉及到各个部门、行业和地区之间的权能和利益调整。多数环境专家也认为,为推行绿色经济政策,干部考核机制、环保管理体制、环境经济政策立法等都需要全方位改革。

      绿色保险与绿色证券

      按照计划,两大部委将于今年对生产、经营、储存、运输、使用危险化学品企业,易发生污染事故的石油化工企业和危险废物处置企业,特别是近年来发生重大污染事故的企业和行业开展责任保险试点。

      按照环保总局的规划,下一步将确定环境污染责任保险的法律地位,在国家和各省市自治区环保法律法规中增加"环境污染责任保险"条款,条件成熟的时候还将出台"环境责任保险"专门法规。

      内资保险公司已经开始试水环境污染责任保险。华泰保险产品开发主管王学莹告诉记者,公司新开发的两款产品将对被保险人因污染事故所致第三者损害而需承担的经济赔偿责任等提供保险保障。

      但是,国内财产保险行业对环境污染责任保险短期内的发展前景并不乐观。

      一大型财产保险公司核保部负责人介绍,此前国内推出类似险种的还有美亚保险,至今只有少数外资企业购买,国内企业环境风险意识薄弱、不愿承担这部分成本是购买率低的关键因素。

      去年4月,国家环保总局、保监会与部分保险公司赴吉林、浙江调研,并公布了<关于开展环境污染责任保险调研报告>。报告表明,大部分企业支持推行环境污染责任险,但中石油、中石化集团公司等大型企业认为自身财力雄厚,可自行解决污染赔偿问题,并对国内保险公司的承保能力表示担心。

      某知名保险经纪公司负责人表示,开展环境责任保险不一定局限于大型石油石化企业,其实各行各业都涉及环境问题,可以先从中小生产型企业突破,对于大型企业来说,确定责任限额是个问题,同时保险业的承保能力也会制约此类业务的发展。

      与此同时,另一环境经济政策——绿色证券也将推出。

      潘岳表示,行政力量是不能单独解决环境问题的,建立一套完整成熟的环境经济政策体系迫在眉睫,环保总局正和各部委携手共同完成这一规划,下一步将推出绿色证券。

      中国环境规划院副院长、国家环境经济政策项目技术组组长王金南指出,在间接融资基础上应尽快构建一个包括"以绿色市场准入制度、绿色增发和配股制度以及环境绩效披露制度为主要内容的绿色证券市场,从资金源头上遏制住企业的无序扩张"。

      在证券市场政策设计方面,国家环境经济政策项目技术组提出了"证券市场绿色化"的概念。

      王金南还透露,将借鉴道·琼斯可持续发展指标(DJSG)和比利时Ethibel环境绩效指数的编制经验与方法,在上海证券交易所或深圳证券交易所,在不同的工业行业中,选择环境绩效表现较好的若干只股票,编制中国证券市场环境绩效指数,并实时向投资者公开发布。

      同时,一些与环境有关的针对上市公司的规章制度也在酝酿之中,其中包括<上市公司环境绩效评估指标与方法>、<上市公司环保准入实施意见>、<上市公司绿色增发和配股实施意见>、<上市公司环境绩效披露制度>、<中国证券市场环境绩效指数的发布办法>等。

      前路曲折

      相比于诸如绿色保险等新的绿色经济政策,环保总局近年的4次环评执法,靠的全是行政手段。环保部门对这些被公众和媒体称之为"风暴"的做法有着清醒的认识。"这些手段是现有法规制度框架内的{zd0}创新,虽然在短时间内立竿见影,但长期效果却十分有限。"潘岳曾说。

      告别"风暴",寻找新路。去年9月一个环境论坛上,潘岳首次展示了新路——制度建设,即用7项政策构建全新的环境经济政策架构和路线图:绿色税收、环境收费、绿色信贷、生态补偿、排污权交易、绿色贸易和绿色保险。

      然而,"经济发展"似乎总是在不断阻截着环保新政迈进的步伐。"绿色经济政策"工程也不例外。

      在推出绿色保险之前,被寄予高度期望的绿色信贷,准备通过对减排不力企业的金融惩戒,从资金源头上切断企业动能,但面临着开局不顺。

      2月13日,国家环保总局公布绿色信贷阶段进展,潘岳用"取得了阶段性、局部性成果"来表述,但他同时坦言,目前情况与预期目标相比还有不小的距离。

      "有的地方只做表面文章。"一位业内人士指出,潘岳的这一说法已有所"保留"。他透露,相当一部分金融机构还没有启动,甚至处于观望状态。

      同时,"国家环保总局先后向中国人民银行征信管理局提供了3万多条企业环境违法信息。"其中有多少被银行部门采纳,目前环保总局表示也不知结果。

      原因首先来自操作技术层面。"很多银行都反映工作很难做,涉及到的工艺技术性问题太强。"中国银监会统计部分析处处长李晓文对记者表示,由于节能减排专业性强,绿色信贷中涉及到的准入、技术、排放、能源消耗、循环利用能力等标准,国家都没有明确的规定,银行不便操作。

      其次,银行作为绿色信贷的关键部门,在起到"闸门"作用、对"两高"行业拒之门外的同时,如何平衡自身利益也是个难题。往往是当银行对企业竖立绿色屏障时,发现自己也丧失了"优质"客源。

      同样的困难也出现在绿色保险施政中。

      针对中石油、中石化等大企业表示,担心国内保险公司不具有承保能力,保监会财险部副主任董波笑称:"保险业有一句话,没有赔不起的保险,只有买不起的保险。"

      "如果企业有相应的财务保障能力,可以解决偿付,试点期间不需要参加。但如果企业没有强大的偿付能力,我们建议参保。"环保总局政策法规司政策处处长原庆丹向记者解释,目前公布的试点指导意见,不是一刀切,要区别对待,各地根据情况自行选择企业试点。

      此外,绿色信贷在未来实践中还面临着一系列技术难题:强制参保还是自愿?如果不强制,企业不参加怎么办?如何确定损害范围?如何评估?如何核定保险费率、索赔时效、赔偿标准各是什么?

      尽管绿色信贷与绿色保险面临重重难题,但毕竟已经迈开实践实质性步伐,即与相关职能部门联合发文,推进其进展。而其他绿色经济政策仍处于停滞或争论中。

      如由于缺乏对应的职能部门,生态补偿机制实质上处于难以操作的境地。

      "{zd0}的难点是如何界定利益主体的责任。"环保总局经济与政策研究中心副主任任勇对记者称。尽管任勇所在的课题组早在2006年8月就提出了完备了生态补偿政策框架,然而,"怎么补、谁出钱、区域间如何协调等问题"都需要"有一个主体出来解决"。这些问题仍然困扰着该制度的全面建立。目前试点xx于省级区域内,跨省生态补偿尚未有例。

      相比上述7项明确提出要建立的绿色经济政策,绿色GDP由于缺乏国际经验和缺乏相关制度、技术等支撑,经过一段争论后,下一步该怎么走也还在观望阶段。

      体制突围是关键

      潘岳日前表示,绿色信贷遭遇到的障碍,说明了改变现行格局和规则存在困难,这给政策推行者提出了更严峻的考验。

      在原庆丹看来,环境经济政策的技术问题在实践中可以不断完善和解决。但最难解决、最容易使该政策落空的仍是,地方政府、企业、环境经济政策落实机构如银行等形成的利益共同体带来的消解作用。

      如"双高"行业中的大企业(或上市公司)一般均为商业银行的大型客户,停贷会造成商业银行前期投入的信贷风险,而地方政府也不愿意失去税收大户,继而继续成为污染企业的保护伞。

      而在现行管理体制下,我国银行业很难成为xx独立的企业,其信贷行为还受着地方行政权力的左右。

      "仅靠国家环保总局单方发文是不够的,需要相关部门配合。"一位长期研究环境政策的专家点评去年环保总局"生态补偿指导意见"时向记者表示,从目前看该指导意见只是部门条例,而生态补偿机制的建立更多地需要财税制度和行政管理体制改革相配合。

      对此,该人士分析:"不能因为某些技术难题而因噎废食,推进绿色经济政策关键要解决相关体制问题。"即相关财税体制、干部考核机制、相关部门配套措施跟进及监管机制。

      相比此,也有专家提出,要把环境经济政策从分散到各部门的行政法规中提升到立法高度,才能彻底xx体制难题。

      如前述绿色保险方面,世界上很多国家都把环境污染责任险作为强制险来推行,如果中国没有相关立法保障,很难保证企业都自愿参保。

      无论未来从哪个方面突围,环保总局表示,"尽管困难重重,我们推行绿色经济政策制度决心不变。"