财政补贴:应以促进农业现代化为目标


近期猪肉价格上涨,引起了广泛关注,有消息称国家将动用储备平抑价格,这让人想到了去年底的粮价上涨。据分析,后者正是前者的原因,粮价上涨引起饲料涨价,又传导至肉禽蛋,根据4月份的统计数据,这几种商品的价格同比上涨都在15%以上,成为推动CPI涨幅上升的最重要因素,进而影响到货币政策。由此可见,粮食是牵一发而动全身的问题。财政部在这个时机出台今年的粮食直补政策,就显得意义十分重大。

      5月21日,财政部宣布,在去年投入120亿元的基础上,今年新增156亿元农资综合直补资金,同比增长130%;从粮食风险基金中列支151亿元粮食直补资金。这样,2007年财政对种粮农民的两项直接补贴总额达427亿元,比上年增长63%。

      在财政对农业的补贴中,粮食直补和农资综合直补是最重要的两项,2006年分别占总额的39%和32%。粮食直补在2003年进行试点,2004年在全国推行。此前,财政对农业的补贴主要是针对流通领域,要求国家粮食部门以保护价敞开收购农民的余粮,它们由此而造成的亏损,由财政部门通过粮食风险基金进行补偿。这是财政对农民的间接补贴,其优点是操作比较简单,管理成本较低,缺点则是农民不能得到全部的补贴,不能充分感觉到国家对种粮的鼓励和支持,不利于提高种粮的积极性。于是财政部改变了补贴方式,减少对流通领域的补贴,腾出粮食风险基金,直接发到农民手中。农资综合直补政策则始于2006年,针对柴油、化肥、农药、农膜等农业生产资料价格上涨,对农民直接补贴,减轻成本压力。

      这两种直补的作用其实是一样的,都是增加农民种粮的收入,增强他们种粮的积极性,而且发放的渠道也相同。不同的是农资综合直补全部由中央财政负担,而粮食直补则由中央和地方共同负担,今年财政部主要提高了农资综合直补的额度,说明中央财政要对农业补贴承担更大的责任,这会使农业补贴资金的来源更加稳定。

      2004年,粮食直补(以及减轻农业税负担)起到了增强农民种粮积极性的作用。此前,从1998年开始,粮食产量连年下降,从5.12亿吨减少到2003年的4.3亿吨,这引发了2004年的粮价大涨。实行粮食直补后,很多农民又开始种粮,一些撂荒土地复耕,一些农民工回乡重操旧业,2004年粮食种植面积增加了220万公顷,而此前几年都是减少,当年粮食产量增长9%。2005年和2006年,粮食仍然是增产,但增长幅度减缓,只是3%左右,没能使粮食产量恢复到1998年的水平。并且,2006年底粮价又开始大涨,虽然说有多方面的原因,但也说明粮食生产还不是足够稳定。

      可以看出,直接补贴粮农的效力在下降。实际上,直接补贴主要是以种植面积(或计税面积)作为标准,产量和销量基本不影响农民所获得的补贴,因此它对产量的刺激作用比较弱。另外,直接补贴对农民的吸引力也在减弱,现在农民的收入中,工资性收入已经超过农产品销售收入,而且增长幅度也大,对于很多农民来说,即使有直接补贴,种粮也不如务工。

      粮产的稳定增长,不能过度依靠农民增加要素投入(种植面积、劳动力),这不可持续,关键还在于改变农业生产方式,提高农业现代化程度。而发展现代农业,这也是今年一号文件的重点。