突出地方特色 实现立法为民

刘东辉

回顾地方人大常委会设立以来取得的辉煌成就，加强法制建设无疑是浓墨重彩的篇章。30年来，我省历届人大始终把立法作为首要任务，立法质量不断提高,立法程序日趋完备。目前，我省现行有效的地方性法规、自治条例和单行条例共328件，其中省制定的200件，较大市和自治县制定的128件。这些法规，对于完善我国社会主义法律体系，促进地方各项事业发展发挥了重要作用。

我省地方立法工作，是伴随着改革开放的不断深入而逐步发展的，大体经历四个阶段。一是起步探索阶段（从常委会设立之初到1992年）。常委会适应改革开放初期的需要，按照先易后难、急用先立的思路，制定了一些政权建设和财政经济等方面的法规。但立法力量比较薄弱、立法程序相对简单，立法涉及的面还比较窄。二是快速发展阶段（1993年到2000年）。以“国家加强经济立法”写入宪法为标志，以经济立法为重点的地方立法步入快车道，1993年到2000年间省人大年均立法15.6部，其中经济立法占70%。三是规范提高阶段（2001年到2004年）。立法法颁布后，我们制定了省立法条例，建立完善了法规统一审议制度，设立了法制委员会和法制工作委员会，立法科学化、民主化程度进一步提高。四是全面发展阶段（2005年至今）。党中央提出构建社会主义和谐社会战略构想后，我们更加重视以改善民生为重点的社会领域立法，社会领域立法每年都占立法总数的60%以上。同时，常委会更加注重立法理念的更新和立法工作制度的完善，调整充实了立法咨询委员会，开展了立法评估活动，促进了立法质量的提高。

回顾30年来我省地方立法实践,我们有四点体会:

一、做好地方立法工作，根本在于坚持正确的政治方向。我省历届人大常委会都坚持地方立法与上位法保持一致，坚持立法工作中的重大事项向省委报告制度，立法规划、年度计划、政治性法规草案和重要的经济法规草案、有关法规草案在起草中遇到的重大问题、法规草案在审议中遇到的重大意见分歧等，都报请省委决定批准后再进入法定程序。省委高度重视人大立法工作，在每届召开的人大工作会议、全省市县区人大常委会主任座谈会，以及安排部署年度工作时，都强调做好立法工作，2001年、2005年曾两次召开全省立法工作会议。2009年11月16日，省委书记吉炳轩在省人大常委会党组报送的工作情况汇报材料上批示，充分肯定了常委会坚持从实际出发，着眼于为地方经济社会发展服务开展立法工作的做法，并对立法工作提出了具体明确要求，这些都推动了地方立法工作的深入开展。

二、做好地方立法工作，关键是树立先进的立法理念。我们体会，需着重把握以下几点：一是围绕大局、急需先立。我省历届省人大常委会都坚持立法决策与省委重大决策相结合，与全省改革发展进程相适应。如围绕振兴老工业基地战略的实施，及时制定了节约能源、促进科技成果转化、民营经济发展、企业事业单位公开管理、失业保险方面的法规81件。从农业大省的实际出发，制定“三农”法规44项，占立法总数的22%，涉及农村土地、农业机械、农作物种子、基本农田、农民负担、农村扶贫开发、绿色食品、乡村财务资产等诸多方面。六届省人大常委会按照xxx同志来我省视察时作出的黑龙江应先行制定农作物种子管理法规的指示，于1984年在全国率先制定了{dy}部农作物种子管理条例。近年来，创制性立法数量逐年增多，仅在省十一届人大常委会两年来制定的16件法规中，创制性法规就有6件。二是以人为本、立法为民。常委会始终坚持把最广大人民群众的根本利益作为衡量立法质量的{zg}标准，注重通过立法切实尊重和保障公民权利，实现公民权利与义务的平衡、执法部门职权与职责的平衡、不同阶层群体之间的利益平衡。2003年制定信访条例时，常委会将规范重点从对信访人员的限制转移到对国家机关及其工作人员行为的规范上，明确规定信访是公民、法人和其他组织行使民主权利的一种方式，从根本上保障了信访人的权利。三是统筹协调、全面发展。在抓好经济立法的同时，加大社会领域立法的力度，从立法上体现全面协调可持续发展的要求。在现行有效的地方性法规中，有关社会方面的法规共有102件，占法规总数的51%。1996年、2005年，在制定、重新制定城市供热条例时，创造性地作出“室内6时至21时的温度应当达到18℃，其他时间不得低于16℃”的差别性标准的规定，有效解决了当时提高供热效能和降低供热成本的矛盾，兼顾了供热企业和城市居民各方的利益。2008年又根据形势发展和居民用热要求，将室内供暖{zd1}温度由16度提高到了18度，产生了较好的社会反响。四是与时俱进、修立并重。在随时做好法规的修改、废止工作的同时，共开展过五次较大规模的集中清理和修改。{dy}次是常委会设立之初的1980年，由常委会组织对建国以来由地方制定的各类法令、法规等规范性文件进行了全面清理，共清理规范性文件702件，废止442件。随后，又分别于1997年、2002年、2005年和2007年，适应行政处罚法、行政许可法、监督法的实施和我国加入WTO组织等新情况，对地方性法规进行了大规模清理，维护了法制统一。

三、做好地方立法工作，核心是提高立法质量。提高地方立法质量需要解决的主要问题，在于如何增强立法的针对性和实效性，使制定的法规更有效、更管用；如何克服部门利益倾向，使制定的法规真正代表最广大人民群众的根本利益。解决这两个问题，根本的途径是坚持科学立法、民主立法。为此，一是要在科学制定立法规划的基础上,按照突出重点、急需先立、必要性与可行性相结合的原则确定好年度立法计划。如本届常委会从节能和松花江水污染防治立法十分迫切的实际出发，启动高层立法协调机制，将这两项立法由预备项目调整为正式项目，使这两项与科学发展密切相关的法规得以颁布实施。二是加强人大专门委员会、立法工作机构与法规起草部门的联系与沟通，提前介入立法的前期工作，以及早了解立法的重点和难点，并把人大的意见及早融入起草阶段，为常委会更好地审议法规案打下基础。三是坚持开门立法。通过公开征集立法建议、召开座谈会和论证会、完善立法专家咨询制度、重要法规草案在省报和互联网全文公布、请公民旁听常委会会议对法规草案的审议、拓宽法规起草渠道等措施，使立法过程成为深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的过程。2005年在制定城市供热条例时，首次召开了电视现场直播的立法听证会，在社会上引起了强烈反响和广泛关注。四是不断完善和改进立法技术，坚持避免对上位法的照抄照搬，需要几条就写几条，成熟几条就立几条。如会计条例只有20条，但充分体现了会计法的立法意图，并与我省实际紧密结合，操作性较强。国家财政部对该条例也给予充分的肯定。

四、做好地方立法工作，基础是加强立法队伍建设。每次换届，我们都从立法需要出发，向省委提出在常委会组成人员和专门委员会组成人员人选中增加法律专家学者的比例等建议，并得到了省委的支持。2000年，在全国各省市区中，较早地成立了负责统一审议的法制委员会，并提请省委新增25个行政编制，成立了法制工作委员会。法工委下设五个处、室，最近又增设了规范性文件备案审查处。常委会还建立了立法专家咨询库，加强与大学、科研机构在法规起草、论证、人员培训等方面的合作。常委会把制度建设看作是保障立法质量的长期保障，不断完善常委会审议法规案的方式，对分歧意见较大的法规案，不简单以少数服从多数定来决定，而是通过充分的调研论证、反复协调，用合理的方案来统一思想认识。

当前，我省地方立法工作所面临的主要问题，依然是如何使制定的法规与经济社会发展的实际结合得更加紧密，推动和保障经济社会全面、协调、可持续发展。今后，我们要以科学发展观为指导，深入学习贯彻吴邦国委员长在2009年常委会工作报告中关于立法工作的重要论述，深入学习贯彻全国人大立法工作会议和全国人大常委会纪念地方人大设立常委会30周年座谈会精神，认真总结经验，把握时代脉搏，把地方立法工作提高到一个新水平。按照全国人大常委会的要求，我们将把法规清理列为重点工作，力争在2010年上半年取得阶段性成果。紧紧围绕推动黑龙江经济社会又好又快、更好更快发展，加快经济领域急需法规的立法步伐，同时加快社会领域立法。强化人大在立法工作中的主导作用，加强统筹协调工作。要进一步拓宽与人民群众密切联系的渠道，加快民主立法的步伐。所有法规草案，都要在网络媒体公开征求意见，并提供相关立法背景、重要分歧意见等信息，进行互动式讨论，广泛听取各方面意见。

我们将以纪念地方人大常委会设立30周年为契机，继往开来，乘势而上，努力开创地方立法工作新局面。

（本文系黑龙江省人大常委会党组书记、副主任刘东辉在全国人大常委会纪念地方人大设立常委会30周年座谈会上的发言）

原载《奋斗》杂志2010年第2期