上海市政协的预警并非杞人忧天。
“今年以来，我们就没供过地。”日前，上海嘉定某新区党工委副书记语调严肃地告诉记者，“财政收入少掉一块，发展自然要慢下来。”
近日，上海市政协公布了上半年一项调研的结果。这一名为“上海房地产发展形势分析及对策研究”的调研报告指出，上海各区县财政过于依赖房产，即使在房地产低迷期，这一块收入仍占其财政的40%—50%。国家以土地为着力点的宏观调控给地方经济造成的综合风险正逐步释放。
“土地财政”玩不转了
这份研究报告表明，2005年，房地产对上海区县财政税收和GDP的贡献仍然很高，松江分别为18%和8%，徐汇为40%和20%。
“其实政协去年就发布过预警了。”上海市府的一位决策咨询专家透露，圈内公开的数据是，房地产营业税占市级税收30%，到区县一级则翻一倍，高达60%。他认为，调控的核心影响在区县一级。
“现在有项目也进不来。”前述那位新区负责招商的人士向记者表示，以前批地权在中央和市里，卖地权实际上都在区县这一级，现在却全部被市土地储备中心卡住了。
对于区县来说，损失的不仅是房地产营业税，土地批租锐减也使他们手中可用的财力见紧。上海市统计局的公开数据显示，2005年6月，嘉定区用于基本建设的财政开支比上年同期增长了2.2倍；而今年6月，同一指标却缩减了36.2%。
上海市政协环资委的人士称，上海市中心区虽然存量土地很少，但由于地价高，所受影响也很大。2005年上海市有偿使用的地块中，总价款前三名全部是位于市中心区的商办用地。
江苏省句容市经济开发区的财政所郭书记在一篇名为《土地资本是开发区财政活力之源》的经验交流文章中，曾坦言：“土地资源是我们惟一的优势，要向‘经营型财政’要收入。”
随着今年宏观调控趋紧，从前引为成功经验的一些做法，比如“以地融资”、“以地换产业”、“以地养城”等，统统玩不转了。上有调控的密集动作，下有对财政创收的压力，郭书记负担沉重。
在以“以小博大”见长的杭州市，情况也不容乐观。据了解，今年一季度该市房地产企业入库税收下降13.2%，直接导致杭州市财政收入增幅出现较大回落。一季度市本级财政支出增幅高于收入增幅19.6个百分点，市财政负担压力增大。
地方趋向“吃饭财政”
“我们也知道卖地是短期行为，可是没钱去搞基础建设，不招商引资，不是更难发展吗？”郭书记反复问道。句容所属的镇江市是江苏省中等水平的一个地级市，本身的财力捉襟见肘，更不可能拿出钱来支持下面的开发区。
事实上，镇江城市建设的思路是所谓的“经营城市”。2003年，该市{dy}条生态大道建成通车，全部近4亿元投资没有动用市财政一分钱，而是通过出让道路两边的土地使用权实现融资。
即使经济发展快的城市，区县一级政府的财力也并不宽裕。从上海市统计局网站公布的历年数据可以看出，嘉定、松江等区县地方收入和地方支出始终存在几亿元的缺口。
中国社科院副研究员冯兴元认为，不论富县穷县，地方财政都吃紧。其背后有一个共同的原因，就是近年来财政由地方向中央集中。
自1994年分税制实行以来的财政改革，总的方向是“提高两个比例”，即中央财政收入占全部财政收入的比例，和财政收入占GDP的比例。导致走在全国前列的长三角地区，很多县市都是“吃饭财政”。
江苏省政协2005年底的一项调研发现，苏南某县市2004年实现财政收入20亿元，实际可用财力不到8亿元。
冯兴元进一步指出，事权和财权的不对应，加剧了地方财政的困难。目前，教育、医疗、劳动保障等公共职责都下沉到地方，而财政收入却向中央集中。据统计，仅是人员工资一项，就占地方预算内财政收入的70%—90%。
财权事权同步下沉
北京一位长期研究财政金融的专家直言不讳，财权向中央的进一步集中，与现行经济体制和行政管理体制内改革的大方向并不相同，“理想的模式是财权和事权同步下放”。
早在上世纪90年代初，上海就开始了类似的探索。在当时的市政大动迁中，上海市府把动迁的责任委托给区县政府，同时把土地出让金相应下沉。
上海社科院的一位市府决策咨询专家回忆说，以前市里一统财权的时期，各区县可用财力只有区区几个亿，发展经济的积极性也不高，“上海近十几年来的巨大变化，与上述二级政府、二级管理的体制有很大关系。”
2004年，上海更提出一个三年财税改革计划，其核心是要实现财权与事权相统一、财力下沉，改革的最终目标是“属地化征管、地方税分享、特大企业集中征管”。
为此，上海市撤并了八个条线上的财税分局，将大部分功能向区局下沉。在市与区县的税收分成比例上，针对区县情况而有所不同。记者获悉，规划中要发展为生态岛的崇明县，至今还享有上海市税收全部返还的{dj2}优惠。
上海市社科院的专家认为，政协报告中提到的地方财政对房地产业的依赖，虽然给各区县财政造成了一定影响，但是不会形成根本性的打压：由于事权和财权同步下沉，各区县一直通过调整产业结构、灵活财政等措施，消化宏观调控的影响，并借机推动经济向更健康的方向发展。
“土地财政毕竟只是权宜之计。”上嘉定区区政府的一位官员说。
国家发改委近期已经牵头进行一个县乡财政问题的研究，将首先从基层政府事权的角度，探讨地方财政的出路，但有关研究尚未得到财政部的响应。
