【综合改革】
有条件的地方要在全省范围内开展乡镇机构改革试点,暂不具备条件的省份要进一步扩大市、县试点范围,从乡村实际出发转变乡镇政府职能,完善农村基层行政管理体制和工作机制,提高农村公共服务水平。
健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制,完善村务公开制度,促进农村基层民主健康发展。
——2007年中央"一号文件"
偌大的莲东村没有一家像样的饭店。放在三年前,村里惟一的一家小饭馆,生意偶尔兴隆。如今这样的情景早已不再,饭店也早已关门大吉。
莲东村是绍兴县山区小镇夏履镇南部的一个山多地少的小山村。三年前,身为莲东村党支部书记和村委会主任的柯传友在这里发动了一场紧缩村干部权力的变革。
"我现在每个月的招待补贴,固定在600元。多了自己掏钱,少了归我自己。但最重要的是,在村财务账簿上,再也不能出现餐饮xx和招待费科目了。"夏履镇纪委书记娄钢简明扼要地告诉记者此间被外界广泛关注的一大变化。
由柯传友发起的关于村级民主程序的改革,并不仅仅针对村干部大吃大喝的痼疾,而且也从村级管理的民主程序上,对村干部制定了一系列相互关联的紧箍咒。这项被夏履镇全面推广创新的村级管理民主程序,也正在绍兴全县推广。
"权力小了,责任轻了,但工作开展方便了,定下来的事,老百姓没有不支持的。"3月1日下午,坐在上世纪五十年代父亲当村干部时修建的瓦房办公室里,望着窗外淅淅沥沥的雨,柯传友说道。
莲东村"零招待费"制度
山村虽小,但事不少。
"坐在办公室里,什么也没做,就知道吃吃喝喝,还拿这么高的工资。"柯传友说,每年年底,这样的议论就接踵而来。议论和质疑的一个结果便是,村里决定干任何一件大事,处处得不到支持。
1989年,柯传友当上了莲东村村委会副主任。5年后,在选举中,他被选上了村委会主任的位置。在这个位置上,他一直推行村务公开。三年后的1997年,他又在海选中被推上了村党支部书记的岗位。
有了前面10年积累的治村经验,1999年,柯传友开始了村务变革——尝试"零招待费"制度。
这项制度的基本内容是,村干部按职务享受现金补贴,实行村级"零招待费"。村委会主任或者书记,每个月补贴600元。柯传友上述两项职务一肩挑,但也只能领取600元。其他村干部,则只能最多每个月400元的补贴。上述规定,由村民代表会议讨论决定,并经过镇里核准后,在村务公开列出。
作为这项制度的另一项硬性规定是:实行村干部现金补贴之后,村财务将不再设立招待费科目,不能再以招待费xx入账。这就是所谓的"村级零招待费"制度。
零招待费成为绍兴乡村治理的突破口,是始料不及的。"这项制度重新挽回了村民对村干部的信任,这正是接下来其他民主程序能够顺利推进的催化剂。"夏履镇驻莲东村指导员小张对记者表示。
从2000年开始,莲东村进行了六大项民主管理程序的变革:一、年度计划、经济、社会发展规划、重大建设工程项目安排及重要政策;二、集体资产经营;三、村干部报酬、误工补贴;四、村干部公务消费补贴;五、招投标;六、财务审批。
以年度计划民主管理程序为例。从2000年开始,莲东村每年将要进行哪些重大工程,由村民说了算。具体做法是,先向每家每户下发村年度计划征询意见表,然后村干部和村民代表从这些建议内容中选择。
在2006年莲东村惠民工程计划中,总共列了六件村里2006年要干的大事:绿化,林内及水库上坡公路绿化5000平方米;道路建设,大办桥至五部庙200、水库上坡公路500米;小流域治理,水库下游至村尾1600米,村口400米;水管翻修安装;新农村建设,游泳池、农家山庄;纸管厂迁移,村中纸管厂影响公路,迁移1000米。
上述这些工程全部涉及到的是村里的公共建设。与每家每户的利益都直接相关。"工程自下而上,定下来之后,就没有什么反对的声音了。"柯传友告诉记者。
从"莲东经验"到"夏履程序"
发源于莲东村的民主村治在2003年后被推广到绍兴县夏履全镇。而推广也正源于绍兴县在全县范围内的扩村并村的改革。
这场始于2003年的并村改革,使得夏履镇原本23个村庄一下子精简了12个,只剩下11个村庄。并村的直接结果是有大批村干部要下来。但谁上谁下,必须要找到妥当的解决办法。
"想来想去,就采取民主的方式了,让大家xx选择,这是比较公平的做法。"夏履镇纪委书记娄钢回忆。
并村难题的处理,使得夏履镇意识到,采取和推广莲东村的民主治村模式,是一个很好的机会。随后,夏履镇依此制定出了被誉为"夏履程序"的乡村治理模式。
"夏履程序"首要是确保村民的知情权。主要包括三个方面:一是党务、村务、财务公开化,做到村里大小事情都向群众公开;二是情况通报制度化,通过每月一次的党员会议、每季度一次的村民代表会议,每年两次以上的民情恳谈会,把村里想做的和正在做的事情让大家都清楚进展;三是"夏履程序"上墙,把前述六套民主管理程序、三大类11项民主管理制度汇编成册,分发到每个村民家庭,使得村民了解自己的民主权利,及如何正确行使手中的权利。
在知情权的基础上,"夏履程序"重在村民的参与权。"光知道没有用,也要调动他们的积极性。"柯传友总结说。
参与权主要是通过建立事前意见征集制度。每年年初,各村在确定年度工作计划的时候,向每个农户分发<年度工作计划和重大项目安排意见建议征求表>。村两委根据多数村民的意见提出初步方案,再提交党员和村民代表会议讨论,决定后公告。而对于重大村务则实行听证会制度,对多数村民不赞同的议题,不再提交村民代表大会上表决。
与此同时,"夏履程序"对村干部决策实行责任追究制度。"现在通过广播、村民手册,村民都知道了'夏履程序',不走程序,那就等着下台。"柯传友说。
而夏履镇纪委书记娄钢则总结说,"夏履程序的{zd0}意义和效果是打破了村事、村政少数人说了算的传统管理模式。真正做到从'为民做主'向'让民做主'转变。"
村治变迁与"夏履程序"难题
"'夏履程序'能够推广,事实上与我国的村治在各地的发展进程息息相关。"清华大学博士后陈林告诉记者。长期研究农村问题,以及在浙江瑞安市挂职副市长的经历,使得陈林对农村发展尤其是乡村治理问题,有着历史的总结和现实的感悟。
从1980年xx始,承包制普遍推行,原来高度集权的人民公社体制迅速瓦解。
在此背景下,村民自治作为新时期村治的一种有益探索,应运而生。最早于1980年底,广西宜山、罗城两县一些农村就自发出现了一种全新的组织形式——村民委员会(也有的称为管委会、议事会等),以取代原来的生产大队。
1993年,中共中央7号文件决定:"为减少管理层次,乡镇不再设置派出机构村公所。"此举也为贯彻村民自治的民主自治原则铺平道路。经过多年的徘徊,1998年11月,<村民委员会组织法>得以正式颁行,村民自治成为国内外关注的焦点。
莲东村正是依照新的<村民委员会组织法>,摸索出了乡村治理下的莲东经验,也就是后来的"夏履程序"。
作为中国农村基层政治组织的基本形式,村民自治在取得若干成效的同时,也暴露出某些深层的问题。
陈林对这些问题归纳为村治的三重角色冲突。主要包括:村党支部与村民委员会的关系;村民委员会与上级政府的关系;村委会与集体经济组织的关系。而上述三者关系也是造成后来村级债务居高不下的制度因素。如村委会大力发展村集体经济,因经营不善或者中饱私囊造成了历史亏空。
事实上,在"夏履程序"中,已经逐步明确了村党支部与村民委员会的关系;村民委员会与上级政府的关系。但在村委会与集体经济组织的关系上,则面临一个新的难题,这个难题在全国具有普遍性:在发展生产上,村两委的动力和积极性受到削弱。
以莲东村为例,由于土地紧缺,只能固守一座林场和几片集体厂房,获得每年固定的租金收入。而对于村干部的考核,在发展生产和经营集体经济上,并没有获得实质的突破。
在刚刚结束的绍兴县人大会上,绍兴县决定在全县推广"夏履程序"。但对"夏履程序"能否在绍兴其它地方复制,{zx0}表示怀疑的是夏履镇的干部。
面积达52平方公里的夏履镇虽然是绍兴县{zd0}的镇之一,但却并非是绍兴县的经济强镇,在全县的经济格局中,也仅能排个6~8位。
拿"夏履程序"的发源地——莲东村来说,其每年依靠林场和厂房出租,村年收入也不过20多万。而仅仅2006年莲东村的六大惠民工程,就需花费162万元。
有人说,"夏履程序"是穷地方的村治模式。在绍兴许多富裕的村庄,并不可推广。以"零招待费"来说,对于富裕的村庄,招商引资、兴办企业少不得吃喝。
"他们一顿饭有时候就2000多,招待费补贴怎么可能定得下来。"绍兴县的一位官员如是说道。
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