能源定价:补贴与市场定价并存


中国能源行业目前面临的一个紧迫问题是平衡能源市场定价带来的能源效益和满足政府社会经济目标之间的关系。在能源定价问题上,政府在反映能源成本的同时,一直在努力利用补贴和交叉补贴来取得国内能源市场的公平定价。例如,国家几十年来一直在进行农村电气化的基础设施建设,电力的城乡同价就是一个典型的补贴与交叉补贴。只不过由于消费补贴缺乏透明度,无法使消费者理解他们为什么受补贴,以及受到多少补贴,却能明显看到能源价格的一直上涨。

      其实能源补贴不仅出现在发展中国家,在发达国家中也十分常见,只是程度和方式不同而已。所以要求尚处于转型中的经济取消能源补贴是不切合实际的,实行目标明确的能源补贴政策是必需的,也是可行的。

      基于现阶段的社会经济状况,政府的能源目标大致包括:(1) 为快速增长的能源需求提供稳定充足的能源和优质的能源服务;(2) 提高能源利用效率和节能;(3) 降低能源的污染物排放以及其它危害人类和经济发展的环境影响。中国能源供需状况要求能体现市场供需的能源价格水平(通常理解为国际接轨),它可以抑制需求,提高能源效率,从而降低能源污染。但是,中国的能源改革必须平衡三大目标,而非简单的效率问题,因而无法xx由市场定价。

      如果具备有效的能源市场,而且能源价格包含了外部因素,竞争性定价机制将是资源优化配置的xxx途径。这就是我们常说的市场机制决定价格,价格引导能源投资源的道理。由市场机制确立的竞争机制能使能源企业通过提高效率供应能源,鼓励创新。但目前中国的能源市场远离理想状态,外部因素如环境、政府的社会职能、不可再生资源的耗损、可再生资源的利用、各种经济实体的准入问题、长期能源成本的确定以及收益的必要性等,都需要政府通过税收和补贴的手段加以干预,单纯地增强竞争是不能达到能源目标的。但政府以什么方式干预能源定价,是问题的关键。

      既然现阶段的能源价格无法避免补贴和交叉补贴,那么,一个合理透明的定价机制就应当考虑几个问题,包括定价在资源分配中的重要性,补贴和交叉补贴以及补贴的潜在作用,能源定价程序对市场竞争性和规范性的影响。还要充分考虑影响价格水平的因素,包括供应成本、能源效率。此外,合理透明的定价机制还必须说明为什么需要补贴、如何补贴以及补贴谁。

      由于能源的特性,所有的国家都毫无例外地采用一些措施支持能源企业。如果能源企业无法xx收回成本,无法吸引足量投资,能源供应就不可持续,而且在特定情况下可能将资源用于它途。目前中国的能源生产补贴有多种形式,主要目标是要保证一定水平的税收,降低能源生产成本,或是保证某种能源技术的发展。然而,长期通过能源价格补贴来保持能源价格低于生产成本去满足消费,会给经济效率、环境质量和政府财政带来沉重的负担。不合理补贴的负面影响,可以严重到抹杀通过改善最贫困人口的能源状况带来的社会福利。

      能源定价应该在包含环境和其它外部因素的全成本原则下进行。这样的定价机制将会有利于能源的有效合理使用,从而影响到中长期的能源需求,提高能源效益,保证经济高速增长。边际成本和机会成本定价是制定合理的价格水平和价格结构的基本原则。经济转型中,能源市场改革会引起能源价格上涨,政府必须运用基于税收和分配政策的社会经济和财政措施去抵消价格上涨对不同消费群的不利影响。因此,应该为各类能源服务制定出一套合理的成本付费体系,减少非技术性损失。

      合理透明的定价机制的主要问题是使能源消费者认识到:不论数量多少,或是谁消费,都要按照能源供应成本定期支付自己的能源账单,为解决外部因素或者达到社会稳定或长期增长目标的政府补贴是福利,不是权益。政府的能源补贴必须让真正需要的人获益,而且要确保补贴发放畅通、有效,并为能源服务部门所接受。补贴要在其数量、来源、受益人方面做到透明公开,并定期接受审查。

      能源补贴可以降低平均能源价格,也会造成能源市场和其它经济部门的扭曲,这是两害相权取其轻的道理。目标明确的补贴可以有很多方式,国际上也提供了许多经验。考虑到中国能源价格的复杂性,可以先简后繁。例如,可以根据供应成本和对整体价格和能源利用效率的影响程度,对某一消费群实行均一费率定价。如农村的能源输配费用比城市要高得多,让城乡消费者支付同样价格,保留客户类之间隐性补贴的做法, 虽简单易行,但没有考虑到支付能力和消费水平。对受惠人类别的界定很重要,但不合理的攫取补贴现象总会存在,只有通过提高补贴透明度来尽力减少,以确保补贴发送到最需要的人手中,并且控制补贴的总体成本。补贴是基于可承受能力,因此每种补贴都应当是过渡性的, 可以对补贴进行定期公开讨论评估。

      (作者系厦门大学中国能源经济研究中心主任、金融系教授)