中国能否摆脱土地困局

国泰君安证券首席经济学家 李迅雷

提要：北宋以来的人口膨胀导致中国陷入持续千年的土地短缺困局，16世纪初中国就成规模地向外移民，当今的出口导向经济也属于“移民替代”。随着沿海出口型企业倒闭导致大量农民工返乡，这一矛盾又添近忧。政府应考虑实施新举措，如将加大对出口企业的出口退税幅度，原先对直接补贴改为间接补贴，如对出口企业员工在社会保障方面的补贴；以更多经济手段控制人口；国企退出竞争性领域，将国有资产作为财政收入或社保基金的补充；允许地方政策发债等，以缓解土地困局。

“农村土地使用权流转”是时下最热门的话题之一，很多地方纷纷设立土地流转中心，甚至还成立了农村土地交易所，看似形成了继土地承包制之后的又一次土地改革。单纯从经济学的角度看，让农村的耕地、宅基地和集体建设用地等流转起来，确实可以提高土地的使用效率，促进农业集约化生产的发展，增加农民的财产性收入。随着可以预期的资本下乡，乡镇建设或许也可以改善，因此，这样的改革是xx合理且有必要。但由于具体的操作细则还未出来，改革也刚刚开始，所以，现在要全面评估这次土地改革的功绩还为时尚早。

同时，由于中国人多地少，土地流转并不能解决持续千年的“土地困局”，要缓解这一问题，可能需要一些有别于习惯性思维的新办法。

 “土地魔方”还玩得转吗

在土地流转过程中，无论怎样来保护农民利益，都改变不了中国农村人多地少的格局。就耕地而言，按现有的18亿亩耕地和7.27亿农村人口算，人均不足2.5亩，土地流转可能为农民带来的收益非常少。事实上，根据2006年的统计数据，农民的纯收入中，38%来自于工资性收入，种田带来的收入占比越来越低。如果中国经济能够继续保持高速增长，则农民的工资性收入比重还会增加，因为土地流转改革使得闲置出来的农业劳动力可以进城务工。但不巧的是，由于欧美经济步入衰退，严重拖累了已经成为世界工厂的中国经济增长，农民的工资性收入将趋于减少，大量农民工将被迫返乡，这会进一步扩大农村闲置劳动力的数量。按笔者估计，我国农村过剩的劳动力至少在1亿以上，如果耕地能够充分流转，使得集约化生产得以实现，至少可以让1.5亿农业劳动力从土地中解脱出来。假定在此轮经济增长回落过程中返乡的农民工达到5000万（全国异地打工的农民工总量约1.3亿），那就意味着，农村闲置劳动力将达到3亿，使得失业这个经济现象变成社会问题。

再看一下城市，中国改革开放30年最主要的成就体现在城市，中国的城市化正处于快速发展阶段，城市面貌日新月异。而城市建设所需的资金很大一块来自于土地转让收入，在有些城市，土地转让收入作为预算外收入甚至超过了当地的财政收入。“土地魔术”能够玩转的一个前提是土地国有，而且地方政府对土地如何运转有裁决权。政府通过低价征用土地，再以批租或拍卖方式获得丰厚的土地转让金收入，然后将这一收入用于旧区改造、新区开发和基础设施建设，以吸引更多的外来投资，这就是所谓的土地滚动开发。难怪张五常认为：“中国30年既然创造了他所称的人类历史上空前的经济奇迹，就一定做对了什么。而做得最对的，就是以县为基本单元、以县政权为经营主体所展开的激烈的县域竞争。”

廉价而丰富的劳动力资源，加上相对低的土地成本，构成了中国30年经济发展的要素优势，按波特的国家竞争理论，这是经济发展四阶段中的{dy}阶段——“要素导向”阶段的特征。但随着城市土地资源的日渐稀缺，土地价格上升，作为原先具有优势的要素土地正在慢慢失去优势。更为关键的是，土地转让收入的锐减已经严重影响到地方政府的财政收入，由此又将影响到经济发展和民生的改善。因此，中国经济将从原先“土地＋劳动力”增长模式的正循环变为负循环。我们或许不能把经济下滑和政府土地转让收入的减少xx归咎于美国的金融危机，毕竟中国的经济增长和土地价格上涨已经持续那么多年，本身已经累积了很多矛盾。

中国的土地困局已持续千年

所谓土地问题，往往包含三个含义，一是土地分配问题，二是土地拥有者的纳税问题，三是由于人口增加所产生的土地不足问题。在宋代之前的一千年中，中国人口几乎没有大规模增加，因此，历代所采取的土地改革，实际上也只是解决土地如何分配或如何按耕地多少来纳税的问题，如井田制、屯田制、均田制、一条鞭法等。到了北宋，国土面积已经从唐高宗时期的1250多万平方公里缩减到了283万平方公里，而人口则从宋初的5500多万到增加到北宋末期超过1亿。人口的增加可能源于农业技术的发展，但人口过快的增长又导致了土地的短缺，因此，通过砍伐森林来获取耕地早在1000多年前的中国就已经开始了，如秦岭北坡和渭河上游原先森林茂盛，经过宋朝的开垦变成了耕地，导致水土流失严重。而江浙一带为了多产蚕xxxx内需和出口，也从明朝开始大批砍伐原生林，改种桑树，这与目前江浙一带为发展出口导向型工业而不惜污染湖水、河流等真是异曲同工。

由于人口膨胀导致土地的短缺，使得我们的祖先在土地的利用方面早就发挥到了{jz}，如双季耕作、苗床培育和移植、修筑梯田、人畜粪便作肥料等。尽管自宋朝以来耕地面积有了很大增加，并进入了农业精耕细作时期，但限于当初的农业生产率水平，人口膨胀还是给百姓带来了生活压力，为减轻税赋负担而溺杀男婴（宋朝规定男丁满20岁需纳税）的现象在某些地方较为普遍。

中国两千多年来的农民起义，历来也多是由于土地向少数人集聚，而普通百姓的赋税劳役又过重引起的，包括抗日战争前的几次内战，本质就是农民土地革命战争。战争造成的人口减少与土地重新分配在一定程度上可以缓解土地矛盾，但在社会制度不合理的情况下，土地资源的分布随着时间推移又会扭曲，继而引发新的战争。但中国社会发展至今，农村土地的分配不均或赋税过重的问题已经不复存在，如农业税也已经取消，但地少人多的矛盾却是日益严重。印度的耕地面积是中国的两倍，美国只有200万农业劳动力，却拥有比中国多1/3的耕地，世界上恐怕没有哪个政府比中国政府所遇到的三农问题更为棘手。

宽松财政政策下政府支出应从哪里下手

过去30年应该是中国经济史上发生结构性巨变的时代，即中国从一个长达数千年的农业大国变成了工业国，{dy}产业的比重到2007年已经下降到了11%，而第二产业比重接近50%。但中国的工业化过程不同于日本和韩国，付出了巨大的代价。首先是过度使用廉价劳动力，却没有建立起较为健全的社会保障体系；二是吸纳西方国家的资源消耗型制造业，造成矿产资源过度开采和环境污染；三是变成了世界工厂，却没有形成完整而自主的产业体系，对外依存度过高。如果说美国在过去十几年中经济增长是靠透支信用、增加债务来取得的，那么，中国30年增长透支的是资源（包括人力资源、土地资源、原材料等）。比如，在发达国家，劳动者工资总额占GDP比重一般在50%以上，但我国城镇职工工资总额只占GDP的12%，如果按全社会个人收入总额计，也只占到GDP的22%。由于城乡收入差距拉大、教育卫生和社会保障等方面投入过少，在经济增长速度放慢的时候，社会矛盾就会凸现出来。因此，政府必须加大财政支出已经没有疑问，关键是如何下手。限于篇幅，笔者仅就一些看似常理的习惯性政策思维提出几点异议。

问题之一，出口补贴应该补在哪里？土地困境的源头是人口过剩，向外移民虽合理却不可行，而出口型企业对中国社会的贡献实质上是部分实现“移民替代”。因此，对出口进行补贴也是合理的。问题是，我们一直通过延缓人民币升值速度、对出口型企业在信贷、土地使用、税收等方面采取比较明显的方式进行补贴，这不仅容易与WTO规则相冲突，而且导致了各国对中国多种商品实行反倾销制裁。而如果政府的补贴不是直接针对出口产品或出口企业，而是对出口企业的员工，如在社保、教育和医疗卫生等方面给予其一定的补贴，实际上也间接地降低了企业成本，又不会在反倾销调查中落人口舌。此外，将出口退税率回复到以前的水平，确实非常必要。中国作为全球数一数二的出口大国，还将长期维持出口导向的增长模式，因此，如何减少贸易冲突，让世界各国接受中国制造，确实值得好好探究。

问题之二，控制人口除了继续实行计划生育外，还有其他手段吗？中国目前的人口出生率在12‰左右，如果不考虑庞大的人口基数，这样的出生率应该是偏低的，这也是计划生育措施的成果。但问题是，城市的人口出生率远低于农村，如上海的出生率只有4‰左右，东部农村的出生率又低于中西部，因此，降低中西部地区的人口出生率既可以更有效地控制总人口，又可以阻止贫困人口的增加。而人口出生率又与生活水平密切相关，所以中西部农村一个家庭有两到三个子女的现象仍非常普遍。为此，除了继续强化中西部地区的计划生育政策外，政府应该加大财政转移支付力度，提高社保在中西部地区的覆盖率，用更多的经济手段来控制人口。

问题之三，能否通过转让国有资产取得的收入来弥补未来财政支出的不足？过去，在国有企业经营困难的时候，政府也提倡“国退民进”，这几年，由于经济的高速增长和国有企业的行业属性，如电力、能源、矿产、冶金、银行、电信等，国有企业盈利增加，大有“国进民退”之势。但我们不能回避这样一个事实，即国有企业在资源配置中的效率不如民营企业。因此，国有企业从竞争性领域中退出应是合理之举，我们不能因为前几年的高收益而否认以前的决策。事实上，目前国有企业又面临盈利急剧下降或亏损的风险。此外，国有企业退出时，国有资产能否作为财政收入或社保基金的补充，以弥补今后财政扩大支出或社保的资金缺口？我们传统的思维就是要实现国有资产的xxxx，但xxxx后的目的又是什么呢？取之于民就应该用之于民，建议央企的部分国有股权或资产可以无偿划拨给全国社保，而地方国企的部分国有股权或资产可以无偿划拨给地方社保。

以上只是围绕着缓解“土地困局”这个问题提出的一些有别于我们习惯性思维的想法。事实上，中国的“土地困局”已经变成了世界性的问题。因为地少人多，因此，中国向外移民在16世纪初就形成规模了，由此也与世界发生冲突，如早在1603年，就有2.3万华人在菲律宾的马尼拉惨遭杀害，而美国在1882年通过了旨在阻止中国移民入美的“排华法案”。如今，中国制造商品已经遍布全球，中国与贸易各国的冲突实质上也是“中国为全球打工”所引发的问题。面对这些问题，我们不能一味从自身角度去指责别人对我们的不公，而应该从别国的角度、以国际视野去倾听别人的建议，学会与世界和睦相处。总之，千年的“土地困局”不能指望几年解决，但随着人口峰值再过几年就会出现，2020年后人口下降，千年问题有望在本世纪得到解决，前提是目前全球和平的格局没有变化。因此，“土地困局”应该没有远虑，却有近忧。如何解决近忧，如上所述，政府应该围绕就业与社会保障，适时调整财政收支结构。