亟须构筑系统性社会救急保险机制


中国正在遭受罕见的雪灾,中国气象部门已经亮起暴雪红色警报。很多省市已经快速启动应急机制,调高了应急预防的级别。据民政部统计,此次雨雪天气影响范围广,受灾面积之广,程度之深都是建国以来少有的。迄今为止,雪灾已经造成6000万受灾人口,直接经济损失153.4亿元。

      恰逢临近春节,大量的物流人流被雪灾阻断,煤电油运形势严峻。煤炭粮食无法及时运输;电力系统遭到大面积损坏;全国19个机场陆续关闭;千万乘客滞留在火车站。尤其是此次雪灾的重灾区是长江流域,山区多,物流运输困难,没有像华北那样配置暖气系统。

      中央政府对此次灾害高度重视。国务院总理温f家f宝在国务院电视电话会议上强调,中国南方大部分地区和西北地区东部出现了罕见的持续大范围低温、雨雪和冰冻的极端天气,加上冬季用煤用电增加、春运高峰到来等因素影响,煤电油运保障工作面临十分严峻的形势。并要求各地区、各部门必须做好应对更加严峻形势的准备,千方百计做好煤电油运保障工作,坚决打好这场抗灾减灾的硬仗,确保人民生命财产安全,确保经济平稳正常运行,确保社会和谐稳定。

      中国的对突发性灾害的整体性防御架构建立于SARS风波之后,催生了<国家突发公共事件总体应急预案>(以及覆盖范围更广泛的<突发事件应对法>)。<应急预案>实际上是各个层级的自主设计的动员方式的一种集成。既有国务院应对突发事件的综合性预案,也有涉及到自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全的专项应急预案,也囊括国务院各部门应急预案以及地方应急预案等等。例如,某些省遭受到严酷的自然灾害,该省自动生成"应急预案",上报国务院,并公示民众。虽然<应急预案>在信息申报和透明度上有很大的进步,但是,应对雪灾此类罕见的"急"不仅仅需要某种动员方案(实际上一些政府通常会炮制一些应急预案、应急演练,来对付上面的压力),更需要的是执行力和资源保障。

      最重要的保障是财政支援力量牵头形成的社会应对灾害保险机制。不过,在<国家综合减灾"十一五"规划>里面,我们期待发现这一机制的完整构造。尽管财政部和民政部会对一些受害地区发放生活救助应急资金,但是,一个国家更需要系统性的救援和保险机制。

      这次雪灾给人们的{zd0}启示是必须要尽早构建以"突发灾害应急基金"为核心的应急保险机制。现在很多受灾省份是财政收入微薄、GDP增长速度排名靠后的省份,遭遇到突然灾害,往往大多由地方政府出资:或对主要干道的道路积雪厚冰进行清理,或对民众发放救济物资,或用补贴的方式来换取对一些生产必备物资能源的企业实施价格管制。地方政府往往陷于财权和事权不对等的"两难",彼此冲突,难以取舍。

      我们认为,在目前的情形下,中央财政应该专项拿出百亿盘子的预算资金来构筑"突发灾害应急基金",同时要求各省市的地方政府也要相应地拿出"配套资金",形成整体的"救急基金盘子"。其最初的配套资金额度参考其GDP指标和财政收入指标。如果未来"环境税"开征,那么该税种将直接同"突发灾害应急基金"进行"对接"。

      毫无疑问,虽然"突发灾害应急基金"是整个社会应对灾害保险机制的核心,但是,社会应对灾害保险机制必须要尽可能地吸纳社会和商业力量的加入,例如专业的农业险保险公司、自然灾难险的保险公司以及财产险的保险公司,另外,"突发灾害应急基金"可以投资国债等低风险高流动性品种,一旦需要,可以即时兑付。

      构造全社会的应对灾害保险系统已经刻不容缓,它既符合"和谐社会"民生建设的本意,也是一个国家内在修复系统的重要支撑。