-贺海峰

　　2009年，极富改革气质的前国务院总理朱镕基，以一部新书的出版回归公众视野，重又激起人们对其本人的情感涟漪和对改革家的热切期待。

　　改革，直接涉及权力和利益关系的调整，被公认是“天底下最艰难的事情”。列宁说过：“几何公理触犯了人的利益，也会受到反对的。”公元前307年，赵武灵王为了推行胡服骑射改革，亲自跑到不愿改穿胡服的大臣家里，苦口婆心劝说，嗓子都说哑了，可见阻力之大。而在利益格局错综复杂、变动不居的当下，改革成本之高，更是令人望而生畏。面对“改革者没有好下场”的古训，非得磊落奇伟之士，大破常格、扫除廓清，恐不足以闯过改革的急流险滩。

　　在此大背景下，形成一个自上而下的、致力于推动改革的、完整的领导链条，就成为改革者“虽万千人吾往矣”的基础环节。综观2009年涌现出来的地方新锐官员群体，无一例外都得到了上级的认同与支持。例如云南省委宣传部副部长伍皓，因在“躲猫猫”等事件中的出格举动，被指“工作观念过于超前，会把云南引入舆论灾难”，省纪委甚至出台红头文件建议对其“谈话提醒”。直到省委书记白恩培表态“这是一次尝试”，伍才得以过关。又如，在听取东莞市委书记刘志庚的工作汇报后，广东省委书记汪洋评价：“你们的GDP没完成，不是你们不努力，而是你们的指标定的有问题。”显然，锐意改革者一旦赢得上级的认同与支持，就会获得更大的制度变革空间，既得利益者的反对便难以起到决定性的否定作用。而更值得注意的是，这些改革者大多出自云南、广东、江苏、湖南等省，应当不仅仅是巧合。

　　近代启蒙思想家魏源，曾以其深刻的洞察力和独特的视角，为我们勾勒出一幅从人才站位xx权力结构、政权兴衰的历史挂图：“至治之世，士在公孤；小康之世，士在僚采；倾危之世，士在游寓；乱亡之世，士在阿谷。”放眼今日中国政坛之景观，与“小康之世，士在僚采”一句颇有暗合之处：专注于经济领域的改革者，只要官声斐然，便有可能擢升至省部级及其以上；专注于技术层面政治领域的改革者，但凡表现不俗，同样可能擢升至地厅级或省部级；而专注于政治领域中权力来源、权力结构、党内民主等层面的改革者，即使政绩突出、好评如潮，往往最终也只能止步于县处级或厅局级。

　　根据公共选择学派代表人物奥尔森的理论，集体行动中的{lx}也有自己的利益需求，包括历史成就和历史地位，否则，集团{lx}将不可能受到激励。当然，他们的个人利益在一定条件下xx可以与集团利益或社会利益保持一致。对于地方官员来说，是否突破现状、发起创新，如何平衡政府创新带来的预期收益与预期风险是他们考虑的首要问题。若为个人职位安全计议，地方改革者很可能放慢甚至放弃了改革创新，转而寻求一条更为稳妥的进取之道。而这，或许正是近年呈现出的“改革疲倦症”的根源之一。

　　大胆甚至破格起用改革闯将，乃是当前营造生动改革局面的必由之路和现实选择。原四川新都区委书记李仲彬，力推党内民主改革，被迅速擢拔为巴中市委书记；原江苏沭阳县委书记仇和，大刀阔斧挑战某些体制局限，在争议中屡获升迁。借助这种“徙木立信”的方式，中央改革家和地方改革者相互呼应，与守旧势力放胆一搏，构成了地方改革者脱颖而出、竞相涌现的重要动力机制。不过，此一机制仍然难以彻底解决官员“能上不能下”、改革者“人走政息”等历史积弊。

　　若从更为长远的角度观察，及时将成熟的改革创新政策上升为法规制度，乃至逐步建立健全体现更多竞争、适应时代要求和人民愿望的选举机制，才是根本动力所在。只有直面竞争的挑战、接受社会的监督、承担淘汰的风险，为政者才能真正敬畏历史、敬畏百姓、敬畏人生，更加积极主动地履行职责、坚定不移地推进改革，而不致于热衷“翻烧饼”、“假改革”、 “瞎折腾”。

　　中组部部长李源潮撰文指出：“改革有风险，但不改革党就有危险。”种子已经播下，总会开花结果，这一点已经为历史所证明，还将被未来继续证明。

　　-贺海峰

　　“春江水暖鸭先知”，处于执政党与老百姓交接面的地方政府，对社会矛盾和冲突把握得最早，也最为客观、最为清晰。从这种意义上来说，以解决基层矛盾和冲突为主要导向的地方政府创新，可以视作中国政治体制改革的晴雨表、风向标。

　　xx政治学者俞可平认为，地方政府创新案例可分为政治改革、行政改革和公共服务三大类。以此检视2009年地方政府创新，政治改革领域包括南京立规实行“党政一体问责”、江苏泗洪县纪委招聘“便衣”监督员等，行政改革领域包括杭州开放式决策、南京“大城管”、广州市政府网上“晒账本”、浦江“办事档案制”试验、合阳行政首长出庭应诉等，公共服务领域包括安徽医改探路、杭州重返自行车时代、嘉兴模式xx宅基地等。相较于行政改革、公共服务的“一元多线、多点突破”，政治改革似乎乏善可陈，仅仅停留在枝节改良的层面上，这不能不让我们感觉到些许遗憾。

　　历史发展规律告诉我们：一个组织，只有敢于省思、善于创新，才能在持续变动的局势中，不断扩大生存的空间。党的{zg}领导层已经充分认识到这一改革的必要性和紧迫性，甚至发出了“过去先进不等于现在先进，现在先进不等于永远先进；过去拥有不等于现在拥有，现在拥有不等于永远拥有”这一石破天惊的警告，而基层和民间对改革无疑更是充满期待。但政治家不仅要考虑“能不能做”，还要考虑“何时做”、“如何做”。

　　知名政治学者任剑涛说过一个发人深省的故事。一位老先生曾很严肃地问他：“你们妒忌社会学、经济学能够影响高层决策者的思维，请问：如果某{yt}，高层决策者要你们政治学者拿出真正的政治体制改革方案，能不能拿出？”他想了想，觉得拿不出来，原因是“我们对改革的整体构思是缺乏的”。

　　全面整体移植西方模式，势必导致“淮橘为枳”。早在晚清时代，严复就已发现中国现代化进程中这个非常重要的悖论。具体地说，如果把西方政治中某一个因素，单方面移植到中国，由于这一因素缺乏其他因素的支持而不能在新移植体内存活；另一方面，当为了让单一因素得以在新的机体内成活而进行全面移植，事实上又等于变成另一个生物了。用他的话来说，这无异于“取骥之四蹄，以附牛之项领，从而责千里马，固不可得，而田陇之功又以废也。”

　　在这种情势下，无数次的小规模的试错，就成为了xxxx。山西河曲“两票制”、浙江温岭“民主恳谈会”、深圳 “人民代表联络站”等制度的建立与完善，全都不是从概念与原理出发，而是在各种现实条件约束下，“摸着石头过河”试错的结果。不过，这种渐进改革也有其局限性，因为在条件成熟时，政治改革必须有突破性举动。能否将渐进策略和闪电战术恰当地结合起来，是对改革者政治技巧的一种严峻考验。

　　另外，任何真正的社会改革，总是既包括政治方面，又包括经济方面。成功的改革总是正确把握二者关系，特别是主辅关系、先后关系。从根本上说，政府创新的动力源自经济发展、政治进步、人民需要和全球化冲击。而历史经验则表明，政治改革应当为经济改革和经济发展服务，这是国家治理的固本之道。即使是在政治改革为主的阶段，如张居正改革前期，也是着眼于为后一阶段的经济改革铺路。正因如此，这场改革才能取得成功、具有历史震撼力与影响力。而深圳市龙岗区大鹏镇镇长竞争性选举改革，一度轰轰烈烈，但由于当时的决策者并不是准备通过选举来解决什么经济社会问题，而仅仅是为了选举而选举、为了改革而改革，最终必然昙花一现。这也印证了党的十七大报告中的话：“政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。”

激发和保持政府创新的持久动力，取决于更深层面的制度变革。虽然需要经历一个较长过程，但它已经在地平线上，而中国的航船，正在渐渐地接近它。

　　-杨 敏

　　群体性事件，是一定时期基层社会稳定的“晴雨表”，也是反映社会冲突的“痛苦指数”。2009年，这一社会管理的“敏感事项”，对各级政府的冲突管理能力提出了前所未有的挑战。

　　如果将2008年孟连胶农事件和重庆出租车罢运等视为一种经济型直接冲突的话，2009年云南“躲猫猫”、湖北石首等事件就属于典型的社会型间接冲突，而后者带来的社会震荡显然要比前者深刻得多。

　　美国社会学家科塞在《社会冲突的功能》一书中说，“当群体在现实问题上卷入冲突，他们更有可能寻求在实现利益的手段上达成妥协，这样冲突更不具有暴力性；而当群体在非现实问题上卷入了冲突，情感唤起与卷入的程度更高，这样冲突更具有暴力性”。

　　经济型的直接冲突，通常基于经济利益，有一个矛盾积累的过程，矛盾较为明显，可以发现与预防。社会型的间接冲突，引发群体性事件的“导火索”具有偶然性，什么时间、什么地点爆发并不确定，往往以突发事件的形式爆发出来，较难控制。

　　任何的现实利益问题都有谈判的余地和妥协的可能。从这一角度说，我们就不难理解，重庆出租车罢运风波之所以能够圆满解决，不仅仅得益于政府危机处理的方法和艺术，还在于这个事件本身具有“讨价还价”的可能性。而2009年，番禺垃圾焚烧发电厂选址风波的平息，也正是因为其有明确的利益诉求。市民聚集“散步”只是实现目标的手段，能够以一种较为理性、平和的方式，给政府施加压力，而没有出现非理性的过激行为。

　　反观瓮安事件和湖北石首事件，一个女学生与一个年轻厨师的非正常死亡，这样的社会治安事件成为“导火索”，卷入冲突的参与者均以临时聚集起来的人群为主。由于不具有理性化的目的，且处于匿名化的状态，因此，也不具有自我约束能力，一旦社会控制失当，冲突的烈度与破坏性更强更大。

　　从近几年群体性事件的应对来看，对经济型直接冲突的处理，政府慢慢积累了一些经验；而社会型间接冲突的发生，则会给地方主政者带来难以规避的政治风险。

　　冲突升级，管理也要升级。对于群体性事件，各级政府都将更多的精力放在其发生之后的应对策略和技巧，而不是建立和完善“安全阀”制度，去纾解社会的紧张感。

　　“安全阀”理论作为现代冲突论的重要成果，认为社会应该保持开放、灵活、包容的状态，通过可控的、合法的、制度化的机制，使得各种社会紧张能够得以释放，社会诉求得以回应，社会冲突得以消解。

　　中国传统社会，就有“拦轿告状”、“击鼓鸣冤”作为“弱者的武器”；现代社会，信访本应该也成为一种制度化的社会“安全阀”，但是这项本属于公民权利救济的合法途径，已经出现了某种程度的“功能错乱”。

　　其实，每一个信访个案，就是一个微观的冲突源，近年来的“信访洪峰”表明，基层积压着大量的社会矛盾。但是，我们看到，许多地方政府将信访与维稳挂起钩来，地方主政者也将“上访=不稳定”视为一种必然逻辑。而“一票否决”制度的刚性压力，更变相地否定了宪法所设置的这种权利的意义，各级政府以公民不使用这种权利为荣，也将“零上访”视为一种政绩。

　　当利益表达的管道堵塞之后，冲突就会如约而至。在目前，行政调解、司法仲裁的成本居高不下，群体性事件成为“ 经济”的选择，也就在情理之中。

　　-本刊记者 杨 敏

　　郝晴晴，这位总是扎着马尾的“80后”，是南京大行宫社区新上任的党委书记。2009年夏天，她与其他参加公推直选的优胜者一起，成为南京363个社区的“当家人”。这场被媒体称为“全国{zd0}规模的公推直选改革”所引起的关注度，却不及5年前的另两场选举改革。

　　2004年4月，云南红河自治州石屏县十万群众“悄悄地”直选了7名乡镇长；7月，江苏泗洪1.4万名农村党员人手一票，选出24名乡镇党委书记。

　　短短几年，公推直选从“只干不说”的“敏感事项”，到“多做少说”的“讨论事项”，再到“又做又说”的“正常事项”，其系统xx的过程，也从一个角度折射出了中国地方治理变革的基本走向。

　　基层变革的“安全模式”

　　“撞墙、拐弯、接着走”，如果用这样一句话来形容以选举改革为主要内容的中国基层民主改革，是最形象不过的。

　　从1998年底的四川遂宁步云乡乡长直选，到2003年重庆坪坝直选，再到2004年云南红河直选。十年来，公推直选乡镇长的体制障碍依然未除，按照法律规定，一级政府的行政长官必须由同级人民代表大会选举产生。因此，乡镇长直选是非常敏感的政改议题。2003年9月，魏胜多就因主导坪坝直选被双规。

　　从一定角度来说，坪坝直选的失败不是改革方向的失败，而是改革技术的失败。

　　原因在于魏胜多违背了管理学中一个最基本的“能级管理原则”，这个原则运用到现实的干部人事工作中就是下管一级的办法。在党委工作的运行机制中，乡镇一级的党委书记和乡镇长候选人的提名属于县委的职责范围，而身为平坝镇党委书记的魏胜多却擅自决定“拿出我的位置”来推行直选，触怒了县级主政者。

　　改革者被双规，尽管只是孤案，但是中国基层改革从此陷入了“魏胜多困局”。它给后来者的启示在于：基层改革的功败垂成，策略和技术有时候比价值和方向更为要紧一些。

　　2004年云南红河改革之后，直选乡镇长的基层民主实践偃旗息鼓。基层探索转向了政治安全性更高，可控性更强的党内民主。公推直选乡镇党委书记，也随着十七大修改《党章》，突破了体制约束，开始从局部试点发展到大范围操作，并从农村“走向了”城市。

　　规避风险，追求政治上的安全性，是每一个改革者的xx动机，而公推直选改革的路径演化，就是一个{zh0}的注脚。

　　2009年岁末，《决策》对历届获得“xx地方公共决策实验”的创新案例进行统计后发现，从改革领域上看，地方政府变革也呈现出非常明显的“安全模式”诉求。

　　2005年“xx地方公共决策试验”，政治改革样本占到一半比重：宣城政改、泗洪万人直选乡镇党委书记、椒江党代表常任制、罗田政改、郑州“三票制”选干部，都是网络票选得票最多的创新项目。但是从2006年起，政治改革项目入选“xx”的比重逐年降低，2009年，选举改革已经淡出“xx”评选，政改入围项目也多集中在干部人事制度改革领域，例如贵阳县委书记公推竞岗，南京电视直播公推公选。

　　选拔与选举，尽管只有一字之差，但离民主的要义则相去甚远。

　　与政治改革项目比重降低形成鲜明对比的，则是公共服务类改革创新的持续走强。2005年10个获奖创新案例中只有3个公共服务类项目，到2009年已经增加到6个。这是不是表明，这些年基层政府改革议程的设置已经悄然转向？

　　《决策》为此走访了北京大学中国政府创新研究中心何增科教授，中央编译局比较政治与经济研究中心杨雪冬教授。

　　记者在采访中获悉，中央编译局“公共管理创新”课题组曾对往届地方政府创新奖申报项目进行过统计，从2003 年开始“公共服务类”创新在申报总量上就超过了“政治改革类”和“行政改革类”。课题组还在全国20个地方向各级干部发放了1200份调查问卷，在回答“目前最应该推进政府创新的领域是哪一个”的时候，选择“公共服务类”的最多，其次才是行政改革，政治改革居后。

　　“在创新活动中，创新者本身也有一个对风险的评估。从这种角度来说，政治改革的风险{zd0}，其次是行政改革，{zh1}才是公共服务。”何增科分析认为，除了规避风险，公共服务类创新更容易在短期内看到效果，因为受益群体明显，更易达成改革共识，改革成效也能被上级看到。

　　政改足音渐弱，公共服务创新走强，基层政府改革议程的变化，以及对改革重点领域的自发调整，从一定程度上说明，中国基层变革已经进入一种相对保守的“安全模式”。

　　那么，从创新区域观察，又有哪些值得关注的现象？

　　“11∶3”的背后

　　《决策》记者在统计5年来历届“地方公共决策系列评选”结果时发现，“公共决策试验”与“新锐人物”两大板块入围样本数量，从区域上存在微妙的反差，也就是说创新活力最强的区域并非入围年度“新锐人物”最多的区域。

　　在50个“地方公共决策试验”获奖案例中，浙江区域创新活力最强，共有11个样本获奖；其次是广东、江苏、四川；而在50个“新锐人物”中，浙江只有3人入选，江苏、广东、四川等地入选人数则明显高于浙江。

　　11：3，意味着在过去五年中，浙江地方政府创新活动的背后，几乎看不到具有威权色彩的明星官员的身影。

　　从温岭参与式预算改革、乐清广场政治、绍兴强镇扩权，到余杭法治指数、杭州开放式决策、浦江办事档案制度，这 5年，浙江地方政府创新持续不断，成为中国最富活力的创新板块，但是，浙江没有制造出一个全国闻名的改革明星。江苏出了仇和，湖北有宋亚平，四川有张锦明、李仲彬，广东有张广宁、刘海——但是，媒体若想在浙江“数星星”，则勉为其难。

　　或许，很多人知道温岭民主恳谈和新河参与式预算改革，但是很少有人知道陈奕敏。世界与中国研究所所长李凡讲的一个故事，就很值得玩味。

　　温岭参与式预算改革，是2007年获得“xx地方公共决策实验”的一个创新案例，这个项目背后有个人在默默地发挥推动作用，他就是温岭市委宣传部理论科科长陈奕敏。“10年前，陈奕敏就是股级干部，10年后，他还是股级。新河参与式预算改革给温岭甚至是台州赢得了很多荣誉，在外界看来，陈奕敏早该提拔了”。{yt}，李凡问一位相熟的温岭市委宣传部领导，为什么陈奕敏10年都没“动一动”？这位领导不以为然，在他看来，浙江从来没有这种“论功行赏”的传统。

　　“同样是地方政府创新，别的地方的官员可能会因此升迁，但浙江的官员就不会。浙江各地把创新作为一种常态，并不会刻意关注。”李凡告诉《决策》。

　　“认可要及时”一直被认为是地方政府创新的激励因素之一，“上级认可”作为政府创新不可或缺的动力，为何浙江 “一反常态”？

　　复旦大学国际关系与公共事务学院顾丽梅副教授认为，浙江地方政府创新的动力来自于市场，“浙江企业最了解市场的新情况，也会将市场的需求及时反映到政府层面，这样政府就可以根据需求不断调整自身职能。”

　　诚然，浙江市场经济发达，给政府造成巨大的创新压力，政府只有不断进行适应性的改革和创新，并对政府权力进行限制。

　　从这一角度来说，如果地方创新压力来自市场和社会，则改革者更多关注的不是能否得到上级认可，而是民众认可；反之，如果地方政府创新动力自上而下，创新者必然期待得到上级认可并渴望因此升迁。

　　“浙江是典型的小政府、大社会，每一个官员背后就是企业和市场，从官员个体来说，他们自己也不认为改革创新就是为了出政绩，为了升官。所以，陈奕敏也能坦然接受自己的股级待遇”，李凡说。

　　哪一类创新走得更远？

　　陈奕敏不是改革明星，因为他只是一个推动者而不是决策者。但是温岭民主恳谈实践长达十年，新河参与式预算改革也持续5年之久。相比之下，一些明星官员则未必能让其力推的创新具有如此强大的生命力。

　　2005年，首届“xx地方决策新锐人物评选”，上海徐汇区区长孙潮与广东云浮市委书记郑利平同时入选。前者是中国法学家从政的代表人物，后者是中国{dy}个具有哈佛大学公共管理硕士学位的市委书记；孙潮推动“政府流程再造”以及零基预算改革，郑利平推动云浮市的“系统工程改造”，几年时间，云浮有十余项改革走在全国前列。但是，2006年，孙潮离开徐汇，调任闵行区委书记；2008年，郑利平离开政坛，担任亚洲开发银行中西亚局城市发展首席专家。

　　无论是孙潮还是郑利平，不管他们头上的光环怎样耀眼，也难以打破“人走政息”的铁律。官员任期短以及频繁调动，成为地方政府创新中断的一个重要原因。何增科一针见血地指出，“中国官员普遍存在一个心理，就是我要和前任做得不一样。领导换了，后任的兴趣点换了，再好的改革创新动力都会衰竭”。

　　“人走政息”是不是导致创新中断的最主要原因？

　　杨雪冬在采访中提醒记者，还需要关注地方政府创新中的“改革主体”难题，这在行政体制改革领域表现得尤其明显，“在某些领域，政府部门已经从改革的推进者退化为干扰者，甚至直接的阻碍者”。中央编译局“公共管理创新”课题组的千人问卷调查显示，在列举的各种导致政府创新中断情况中，“改革创新过程影响到执行部门的利益”被列在xx(30.4 %)，其后是“上级没有表示明确的态度”(24.2%)，而“创新项目原负责人发生变化”位列第三(20.7%)。

　　那么，一项好的创新活动，如何才能避免“人走政息”？

　　在李凡看来，只有政府和老百姓对接面的改革才会具有强大的生命力，也就是说一项创新活动必须要让改革受益群体有足够的参与度和表达机会。2006年党委换届，新河镇新任书记、镇长对参与式预算都兴趣不大。但是，如果就此“下马 ”，老百姓不答应，人大代表更不会答应。“5年时间，新河镇两任书记、三任镇长“走马灯”似的，但是，参与式预算不但没有中断，反而越来越有影响”。

　　从创新主体来看，个人尽管对一个创新项目的持续性具有决定性作用，组织因素也是地方政府创新活力充沛与否的关键要素。

　　《决策》记者发现，历年来获得“xx地方公共决策实验”的案例主要集中在市、县两个层级。50个样本中，市级创新24个，县级创新16个，这两个层次占比80%。这一数字说明，市县两级是地方政府创新最有活力的层级。

　　杨雪冬指出，还有一个值得关注的现象是，“弱势部门”已经成为政府创新的突破口。所谓“弱势部门”，一类是拥有法定权力没有得到充分实现的部门，如人大常委会、环保部门等；另一类是功能以服务而非管制为主的政府部门，如民政、妇联、工会等。

　　“有为才有位”，弱势部门在创新上掌握“强势”，从而成为富有创新活力的部门。而这些部门的创新举措往往具有持续性，原因在于弱势部门领导不会频繁调动，后任也不会轻易否定前任的“政绩”。

　　-本刊记者 贺海峰

　　对话嘉宾：

　　刘 峰：国家行政学院政治学部主任

　　何增科：北京大学中国政府创新研究中心副主任

　　李 凡：世界与中国研究所所长

　　杨雪冬：中央编译局比较政治与经济研究中心副主任

　　过 勇：清华大学廉政与治理研究中心副主任

　　对当前改革形势的总体研判

　　《决策》：相较于往年来讲，2009年地方政府创新活动更沉寂一些还是更活跃一些？“保八”压力，对地方政府创新探索来说，是一种抑制因素还是激发因素？

　　刘峰：2009年地方政府创新活动相对沉寂一些，整个市场化取向的改革步伐放慢、推迟，因为金融危机来了，政府忙于促经济上项目。为了“保八”，我们很多的创新活动或者说改革都停止了，多年来想解决的问题都推迟了。比如说事业单位改革推迟了，有些地方的大部制推进力度不够，基层民主改革几乎xx停下来了。公共服务现在做得不错，但是力度还是不够，过于把精力放在经济增长上了，原来积累的深层次问题，不仅没有解决而且加剧了。当然，在金融危机的大背景下，你就要有一点取舍，你再去一味推动政府创新，容易进一步激化矛盾，最终反而可能延缓改革进程。政府在这个问题上的取舍，我觉得是明智的。

　　何增科：“保八”的压力客观上就是保增长、促发展。有的项目就是解决这个问题的，比如沈阳铁西区通过土地置换促进了经济发展，逼出来的办法，这种创新对“保八”可以说是激发因素。另一个方面，我感觉，除了“保八”的压力，还有保稳定的压力，在某些地方就会产生抑制因素。所以，认为到底是抑制还是激发，是因人而异、因地而异的。对有改革创新意识的地方政府就会去想一些新的办法，有的地方领导没有这个意识，只会单纯地到银行多要些xx、到地方政府多要些钱。这不是一种直接因素，而是一种间接的因素，更多的还是取决于地方政府本身改革创新的意识和探索的意识如何。

　　《决策》：当前一段时期，地方政府创新面临的最突出问题和障碍有哪些？风险是什么？

　　杨雪冬：{dy}个突出问题，从大的角度来说还是我们体制本身的问题。稳定压倒一切的局面，势必对地方政府的改革与创新产生一定的束缚。第二个突出问题是官员自身利益，我们前两年做了一个问卷，反映出官员利益与部门利益尾大不掉，创新涉及到相关部门的利益时就很难做下去。第三个问题，官员任期过短，达到5年任期的非常少。从体制来看这是一个很大的问题，这也是一种风险。这三大问题如何xx，我认为需要加大地方政府对地方社会的责任机制。

　　刘峰：现在最突出的问题是，地方特别是县一级只有责任、没有权力，县一级财政举步维艰，更不用说乡镇了。上级不仅仅集权、集财，还把责任丢给下面了。管理创新，说到底，一是要达到目的，二是要使整个社会更有活力、权力和财力。可是管理方式是老路子，管理理念也是老路子。2009年以来，上级政府权力通过投资加大了，很多能垂管的都垂管了，地方权力越来越小。政府的职责应该是创造条件让大家去创新。现在民营企业没有活力，国进民退是显然的事情，退了就是活力在退，创新的力度在退。现在流行“被”字，“被增长”、“被就业”、“被幸福”。为什么？就是政府创新不够，中央政府不断加大自己的权力、财力、xx，所以地方就感觉“被增长”。4万亿投资大部分是成功的，但是也有一些钱流向了股市，流向了房地产。本来2009年房价是下降的，但是地方政府却成了房价上涨的重要推手，其次是银行。

　　何增科：首先是政府需要一个宽松的鼓励创新的外部环境。创新本身是自讨苦吃，自加压力，很不容易。外部环境包括上级政府对改革本身的导向和态度，比如能不能多用有创新意识、能够出政绩的官员，这种导向就很重要。

　　另外，还要提供一种保护机制。例如我们经常听说，地方政府创新会被扣上违宪的帽子、违法的帽子，这谁也受不了。因为实践往往走在立法的前面，很多东西是原来的政策出了问题。创新是冲破既有的政策的限制，所以需要对创新有一种保护机制。很多地方官员跟我们座谈时说，我们这种创新举措很好，但是只在我们这个地方做，创新作用很有限，感到一种无奈。例如廉政方面，一个地方推行了，别的地方照旧，那么吃亏的是你自己。从这个角度来讲，推动地方政府创新的是探路者和趟雷的人，但是不能期待很多东西从地方上去xx，更需要政府从法律层面去解决。地方创新可能讲一些问题暴露出来，但是这些只是机制上、技术上、程序上的创新，但是核心的东西还需要中央有义不容辞的责任。

　　下一步地方政府

　　创新的着力点在哪

　　《决策》：2010年乃至更长一段时期，我国地方政府创新将会呈现哪些新趋势？

　　何增科：随着经济危机最坏的时候已经过去，地方政府会有更多的精力去关注一个地方的社会问题、政治问题、生态问题，这方面的压力会更大。围绕解决这些问题的政府创新会逐步活跃起来，这里面牵涉到一个重要概念。{dy}个概念就是网络公民社会。为什么政府治理要变革？如果已经很好的话那就不需要改变了。现在说到底，中国的公民社会会在网络上形成，公共空间里人们可以自由地批评政府，自由理性地讨论公共政策，这就促使政府治理变革。以善治为方向的变革势不可挡，网络公民社会势不可挡，封堵不是明智之举。

　　怎么办？政府的决策需要有更多的利益相关者去参与决策，要有发言权。比如说，有些听证会容易流于形式，哪个部门涨价，哪个部门就召开听证会，这种做法不合理，可能这些都是改革对象。比如我们讲政务公开，那么地方政府部门预算能不能公开？带有垄断性质的行业，他们的工资收入能不能公开，他们的成本能不能公开，另外价格形成机制能不能公开？还有就是党委的工作能不能公开？这些都是需要是深化的。可能我们需要往深水去做，需要更大的透明度、更多的公众参与、更多来自社会的有力监督，而不是政府内部纪检监察部门的监督。

　　所以从这个方面讲，政府治理变革的方向感更加明确了，随着民间组织发展壮大，随着权益维护方面的行动越来越多，随着网络公民社会力量日益增强，政府治理变革不得不变。方向就是刚才讲的四个方面，更多的参与、透明度、更有力的体制外监督、更多的协商和对话。

　　刘峰：要致力于解决创新主体的问题。现在政府太强势，权力不受限制，这样长久来看不行。过去火车跑得快全靠车头带，现在动车不是这样。为什么火车几次提速依然跑不过160公里，就是因为只有火车头的动力，而没有火车厢的动力，没有地方、企业和个人的动力。而现在的动车，是动力分散型机车的简称，例如北京到上海的动车16节，8动8拖，8节是有动力的，火车厢有动力。所以政府管理创新就要像动车一样，动力要分散，责任要分散，我们传统做法是把动力和责任都给火车头。

　　我写过一本书，提出领导创新就是管理创新。政府要做的就是支持、鼓励、规范社会创新和企业创新。这一点非常重要，就是解决“被”的问题。我觉得把管理创新的动力解决了，管理的职能解决了，政府要知道自己是干啥的。政府创新不是政府领导人创新、市长创新，而是干你该干的事情，创造环境和条件，让公民去创新，让社会去创新，让企业去创新。俞可平他们做得就比较好，注重挖掘民间的力量、社会的力量。

　　《决策》：地方政府创新的着力点应该放在哪些方面？从哪里切入最为合适？需要注意什么问题？

　　过勇：改革可以从财政制度入手，这是未来我国行政体制改革的关键。这里需要注意几个问题。一是要提高行政体制的公开性和透明度，进一步明晰公权、私权的界限。比如公车改革，这是一种很好的尝试，但是现在遇到了一定的障碍。这里有具体做法上的问题，也与传统的政治文化有关。二是要赋予地方政府更大的立法权限。很多地方实验之所以无疾而终，就是因为没有上升到制度层面、法律层面。中国是一个单一制国家，地方政府的立法权限相对较小，而各地的具体情况差异甚大，许多制度需要因地制宜。三是政策之间要相互支持。比如1995年中央就出台了县处级以上党员领导干部收入申报的规定，最近新疆阿勒泰等地还在推行财产申报，这是一个方向，但是实施起来需要相关制度的支持。比如银行账户实名制直到200 0年才推开，金融实名制至今尚未建立，这限制了对申报结果的审核和监督。四是要抓住制度创新的关键环节。比如有的地方大搞廉政宣誓，或者把是否孝敬父母作为考核干部廉政的基础指标，出发点是好的，但是明显剑走偏锋。反腐机制创新，应当从腐败易发多发领域、公私利益的交界处寻求突破，这绝不是纪委一个部门能解决的，而需要各个部门的共同努力。

　　李凡：我觉得{zh0}的办法是在政府和社会的关系上入手。中国未来的改革一定要启用现有的一些资源，然后在政府和老百姓对话的接口上进行改革，我觉得这是未来的趋势。

　　温岭的民主恳谈我觉得非常好，一定要有对话体制，执政能力强不强，在于你得没得到社会拥护。由于社会压力的加大，政府和老百姓对接口上的改革会增多，必须用对话解决，形式很多，预算对话、网络式的、座谈会等等，但是怎么把这些东西制度化。一定要在现行的体制内走，中国的预算改革要遵循的原则一定会是简单、方便、便宜，便宜有两层意思，一是少花钱，二是制度成本要低。现在可以启动两项改革，一是财务公开，二是政务公开，即财务对话和政务对话。财务公开就是让老百姓知道你的钱是怎么花的、什么项目能做什么不能做，政务公开就是人事问题、公共政策问题，你的决策是怎么制定的等，沿着这些改革走我觉得可能是未来的方向。如果你在体制之外造了一个制度，肯定是长不了。

　　刘峰：越是经济危机越是经济困难，越是创新大好时机。我们为什么不能“围魏救赵”呢？“围魏”就是多解决民生的问题，在公共服务方面做足文章。比如说，4万亿不全投在“铁公基”上，投给老百姓，也可以舒缓一些矛盾。需要强调的是，这个“魏”还包括民主，我们给老百姓更多参与机会，他们就和政府一条心，经济危机来了，大家就会共同抗击经济危机。就经济谈经济还是老路子，“围魏救赵”就是用民生和民主来赢得民心，解决经济危机。上级政府对下级，一是减少控制，二是减少干预，让基层更有活力。我说的“围魏救赵”就是通过解决民生舒缓经济问题，最终解决科学发展的问题。

　　政府创新一定要高举目的。但是不能只要民生不要民主，决策的科学化和民主化，我觉得没有民主化就没有科学化，例如填埋垃圾的事情，首先要搞清楚老百姓赞成不赞成，拥护不拥护，而不是请几个专家，去论证一项决策是不是可行。从一定程度上讲，我更认为，决策民主化比科学化要重要的多。民主化就是政府决策更多吸收民智，关注民意，政府要学会尊重甚至是追随老百姓的意愿。