2010一号文件解读（18）：长久不变的土地承包面临巨大挑战

在今年的一号文件第18号，题目叫“稳定和完善农村基本经营制度”，重点讲了完善农村基本经营制度的的问题。主要内容包括：

完善农村土地承包法律法规和政策，加快制定具体办法，确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变。继续做好土地承包管理工作，全面落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”，扩大农村土地承包经营权登记试点范围，保障必要的工作经费。加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。严格执行农村土地承包经营纠纷调解仲裁法，加快构建农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。按照权属明确、管理规范、承包到户的要求，继续推进草原基本经营制度改革。稳定渔民水域滩涂养殖使用权。鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革试点。

无地农民工新群体是土地长久承包面临的巨大挑战。

目前的土地长久承包，面临不少的挑战，其中之一就是“无地农民工”新群体的出现。2009年10月19日 “经济参考报”以“内地无地农民工成城市新群体，面临困境或成为不稳定因素”为题对一个新的群体“无地农民工”进行了专门报道。其实“无地农民工”这个概念很容易误导人，他们不是真的没有地，这个群体也没有动摇过去土地是农民社会保障的根基，因为他们的父母都有地，与一般的失地农民差别很大。这个群体的出现未来{zd0}的不稳定应该在农村，的确应该引起决策层的重视。国家农村土地的大政方针如何与农村小社区的“均分地”矛盾相协调未来会演变得愈来愈尖锐。

为什么会产生“无地农民工”新群体？这是国家对农村土地慢慢固化的一个必然结果。未来10多年以后，所有外打工的年轻人基本上都应该是“无地农民工”了。“无地农民工”其实并不等于他们真的没有地，因为他们的父母有地，他们有继承权，实际上还是有地的，不过是随意农村土地的{yj}承包政策之后，他们出生就不再继续再如过去可以分得一份地。这样做如同城市一样，在城市里一直是这个政策，并不是说你一出生就应该分给你一套房子，城市居民的房子只能通过自己辛苦工作来购买。我国不少农村地区长期以来一直遵循“社区均分土地”的传统，而去年我国在十七届三中全会上已正式规定给予农民土地{yj}承包权。未来农村按这个政策，新出生的孩子都不再可以重新得到一份新土地。

这个农村土地新政策，在实际执行过程中会面临农村多子女家庭以及基层政府的“软xx”，也就是说，虽然国家规定农村土地农民{yj}承包使用，但许多农村地区其实还是在私下执行过几年就根据村庄人多增减情况重新调整土地的“土政策”。而未来随着村庄居民了解熟悉国家农村土地政策的增强，那些想重新调整土地与不愿意调整土地的就可能形成尖锐的矛盾，这也可能成为未来农村冲突的爆发点。

“无地农民工”的双刃剑。

无地农民工并不是真正没有地，因为我国实行“增人不增地，减人不减地”已经数年了，从原来农村频繁调整土地，到去年正式实行农民{yj}承包土地新政策，某种程度上给了农民土地{yj}的使用权，也大大限制了基层政府随意调整、占用农民土地的可能性。所以这项土地制度的变化，基层政府是最不满意的，那些超生户或者生儿子比较多的家庭也很不满意。因为假定原来一队夫妻有两个儿子，共承包10亩地，人均2.5亩地，等这两个儿子长大成人，并取了媳妇，每人生了二个孩子之后，这个大家庭就变成10口人，人均耕地就变成1亩地了。同样的道理，原来一对夫妻如果有两个女儿，也承包10亩地，人均2.5亩，等这两个女儿长大成人后，嫁出去后，家里只留下老两口，这样他们二人就变成人均5亩地了。如果上述两对老夫妻是一个村里居民，生女儿的家庭老人占有这么多土地，必然会遭到强势一方，也就是儿子多的夫妻及其子女的强势“分地”要求。

实际上我国目前农村不少地方并没有认真执行土地承包15年不变，30年不变，永远不变的土地政策。原因很简单，儿子多的家庭在农村一直很强势，强势的家庭人多势众，一般他们会按“老办法”要求调整承包土地，以达到人均耕地的要求。少子女的家庭一般处于弱势地位，抗不着压力，就后也只好默认重新调整。今年夏天在农村不少地区走访调查发现，农村土地承包调整情况其实很普遍。也就是说，国家规定的农民{yj}承包土地的政策在不少农村地区其实并没有被xx执行。如果真的强制执行了，矛盾会更加突出。

所以上述问题，折射出目前人均土地极有限的我国农村土地困境，一方面，国家为了保护农民的利益，防止基层政府随意乱占农民的耕地，也为了农民能够长远投资，慢慢把农民的土地承包权固化，给予农民{yj}承包权；另外一方面，我国农村土地资源又极为短缺，农村部分家庭由于各种原因，包括孩子考上大学、女儿比较多的家庭，人均土地如果高于村庄平均土地，又会面临“土法”的惩罚，也就是按乡规被强制重新进行土地调整。尤其是目前粮食主产区每亩土地还能拿到上百元的国家财政补贴，村庄居民争夺土地将会是未来农村冲突的一个主要来源点。

 （评论者郑风田为中国人民大学教授）