国务院2007年7月26日公布实施的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》(以下简称《特别规定》),是我国迄今为止对食品等产品安全监管最严厉的一部行政法规。《特别规定》中对其调整范围即产品的适用范围未作出明确的界定,执法部门在具体适用《特别规定》时难以把握。下面是笔者对《特别规定》中“产品”的几点个人理解,与大家一起探讨。
一、《特别规定》中对“产品”的定义
《特别规定》第2条{dy}款规定,本规定所称产品除食品外,还包括食用农产品、药品等与人体健康和生命安全有关的产品。本规定对产品的立法定义,采用了列举和定义相结合的方式,列举了其适用的食品、食用农产品、药品三种产品后,又以“等”字作了不xx列举:之后对产品概括定义为“与人体健康和生命安全有关的产品”(以下简称“产品”)。笔者认为,此定义中的“等”应是等外的意思,如是等内应不用如此表述了。等外“产品”是一个比较大又比较笼统的概念,范围比较宽。与等内列举的三种产品应有着同类的属性,即与人体健康有关、与生命安全有关。{zg}人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》,关于法律规范具体应用解释问题中对“等”字有明确的解释:法律规范在列举其适用的典型事项后,又以“等”、“其他”等词语进行表述的,属于不xx列举的例示性规定。以“等”、“其他”等概括性用语表示的事项,均为明文列举的事项以外的事项,且其所概括的情形应为与列举事项类似的事项。
二、行政机关对“产品”范围的界定
目前,国务院未对“产品”做出明确的定义和范围界定,也未授权其他部门做出解释。在此情况下,在《特别规定》出台之后,对“产品”的界定,各监管部门作出解释的主要有:
(一)国家工商总局《关于贯彻(特别规定)的实施意见》(工商办字[2007]176号)中要求:准确把握《特别规定》适用的监管范围,切实履行法定职责。按照国务院确定的食品等产品监管职能分工,工商行政管理机关负责流通领域的监管,各级工商行政管理机关要按照《特别规定》的要求,不仅要对流通领域食品、食用农产品的质量进行监管,还要依据《特别规定》的要求,加大对建材、农资、家用电器、低压电器、儿童玩具、劳动防护用品、汽车配件、电线电缆、燃气器具、危险化学品等与人体健康和生命安全密切相关的产品的监管力度,将食品安全监管中行之有效的监管制度,逐步扩大到相关产品的监管工作中。
(二)国家质检总局在《关于<特别规定>若干问题的实施意见》(国质检法(2007)454号)中明确:结合国务院产品质量和食品安全专项整治行动,特别规定适用的产品范围包括以下与人体健康和生命安全有关的产品:1、食品、食品添加剂及食品相关产品;2、食用农产品:3、化妆品;4、医疗器械、药品;5、家用电器、儿童玩具、劳动防护用品、汽车配件、低压电器、建筑钢材、人造板、扣件、电线电缆、燃气器具;6、特种设备:7、危险化学品及其包装物、容器;8、其他与人体健康和生命安全有关的产品。
(三)国家食品药品监督管理局(国食药监办[2007]541号)《关于印发(关于贯彻落实<特别规定)的实施意见)的通知》中明确:贯彻实施《特别规定》,强化药品、医疗器械监督管理,明确药品、医疗器械生产经营者和监督管理部门的责任,切实保障人体健康和生命安全。
以上各监管部门在各自的“实施意见”中都对“产品”作了扩充性解释。其他的安全监管部门对“产品”的范围界定未作扩充,有的部门只是对《特别规定》中明确的产品加以具体化。如农业部关于贯彻落实《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》的意见(农市发[2007]21号)中规定:“为贯彻落实《特别规定》,切实做好粮油、蔬菜、水果、茶叶、食用菌、畜禽产品、水产品等食用农产品质量安全监管工作。
值得商榷的是在国务院未对“产品”作出行政解释和未有关于《特别规定》的实施细则出台的情况下,工商部门在适用《特别规定》执法办案时,能否依据国家工商总局《实施意见》对产品范围作出扩大解释?《实施意见》究竟法律效力如何?能否作为具体行政行为的依据?
三、“产品”的解释权问题
对于行政法规解释权主体问题,最早是1981年全国人民代表大会常务委员会《关于加强法律解释工作的决议》中规定:不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题,由国务院及主管部门进行解释。这说明国务院及主管部门对不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题有解释权。
国务院办公厅《关于行政法规解释权限和程序问题的通知(国办发[1999]43号)中规定:一、凡属于行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作补充规定的问题,由国务院作出解释。这类立法性的解释由国务院法制办公室按照行政法规草案审查程序提出意见,报国务院同意后,根据不同情况,由国务院发布或者由国务院授权有关行政主管部门发布。二、凡属于行政工作中具体应用行政法规的问题,有关行政主管部门在职权范围内能够解释的,由其负责解释:有关行政主管部门解释有困难或者其他有关部门对其作出的解释有不同意见,要求国务院解释的,由国务院法制办公室提出意见,报国务院同意后作出解释,答复有关行政主管部门,同时抄送其他有关部门。
《行政法规制定程序条例》(国务院令第321号)第31条规定:行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的,由国务院解释,国务院法制机构研究拟订行政法规解释草案,报国务院同意后,由国务院公布或者由国务院授权国务院有关部门公布。第32条规定:国务院各部门和省、自治区、直辖市人民政府可以向国务院提出行政法规解释要求;第33条规定:对属于行政工作中具体应用行政法规的问题,省、自治区、直辖市人民政府法制机构以及国务院有关部门法制机构请求国务院法制机构解释的,国务院法制机构可以研究答复;其中涉及重大问题的,由国务院法制机构提出意见,报国务院同意后答复,
根据上述规定,笔者认为,对《特别规定》第2条{dy}款中的“与人体健康和生命安全有关的产品”的解释,应该属于行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的问题,应由国务院作出解释,此为立法性解释。具体应用行政法规的问题。有关行政主管部门在职权范围内可以解释,非立法性解释,只是行政机关的具体应用解释。
对上述观点,以下这则国务院法制办公室的复函可见端倪。国务院法制办公室对《文化部关于提请就执行(互联网上网服务营业场所管理条例)有关问题进行解释的函》的复函(国法函[2004]13号)指出:一、对互联网上网服务营业场所在《条例》法定营业时间以外无偿为他人提供上网服务的行为性质如何认定,属于行政工作中具体应用行政法规的问题,按照《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》的规定,可由你部自行解释。
二、《条例》第21条中的“接纳”,是指互联网上网服务营业场所接受未成年人进入营业场所的行为,无论未成年人是否上网。三、根据《条例》第27条的规定,擅自设立互联网上网服务营业场所或者擅自从事互联网上网服务经营活动的,由工商行政管理部门或者工商行政管理部门会同公安机关依法予以取缔,并由工商行政管理部门给予没收违法所得和从事违法经营活动的专用工具、设备以及罚款的处罚。因此,文化行政部门对擅自设立的互联网上网服务营业场所接纳未成年人等违法行为不宜实施处罚。文化行政部门发现有关违法行为时,可以告知工商行政管理部门,由工商行政管理部门依法予以取缔、处罚。
四、《实施意见》中“产品”的扩充解释之法律效力
1、法院审理行政案件的依据
{zg}人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中规定:“关于行政案件的审判依据根据行政诉讼法和立法法有关规定,人民法院审理行政案件,依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例,参照规章。在参照规章时,应当对规章的规定是否合法有效进行判断,对于合法有效的规章应当适用。根据立法法、行政法规制定程序条例和规章制定程序条例关于法律、行政法规和规章的解释的规定,全国人大常委会的法律解释,国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释。人民法院作为审理行政案件的法律依据:规章制定机关作出的与规章具有同等效力的规章解释,人民法院审理行政案件时参照适用”:“国务院部门以及省、市、自治区和较大的市的人民政府或其主管部门对于具体应用法律、法规或规章作出的解释:县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件。行政机关往往将这些具体应用解释和其他规范性文件作为具体行政行为的直接依据。这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源,对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是,人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的,在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力;人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。”由此可见,行政法规、国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释即立法性解释是正式的法律渊源,而国务院部门行政解释及其制定发布的具有普遍约束力的其他规范性文件均非正式法律渊源,对人民法院不具有法律规范意义上的约束力,其合法有效要经过人民法院的审查。
2、《实施意见》的效力
国务院自行制定颁布的法规,有的情况下会授权法规涉及的主管部门制定实施细则和解释,行政解释包含了有法定职权的国家行政机关在具体适用行政法规过程中对其含义的探求和说明,属抽象行政行为,其具体表现形式多样,如“意见、复函、批复、答复”等。对于行政解释,有的法律、法规、规章在立法中加以规定,如在附则中规定“由×××负责解释”、“统一解释”、“授权解释”等。国务院公布的行政法规中有些在附则中规定由国务院解释,涉及专业性较强和部门主管的法规则授权部门解释。而在《特别规定》中,未对解释权的归属做出规定。
国家工商总局作为国务院具有行政管理职能的直属机构,作为流通领域食品等产品安全主管部门,对行政工作中具体应用《特别规定》的问题,在职权范围内享有解释权。总局《实施意见》是为更好地贯彻落实国务院《特别规定》而制定公布的、在本部门具有普遍约束力的规范性文件,其中之解释属于具体应用解释,下属行政机关应当遵行。只是,对于法院的裁判而言,具体应用解释并不具有当然的效力。换句话说。具体应用解释的效力应当接受法院的审查,对于合法、有效并合理的具体应用解释,法院可以予以采纳;反之,法院有权拒绝。因此,对于《实施意见》中“产品”的扩充解释,笔者认为,目前在国务院未做出行政解释的情况下,我们在适用《特别规定》行政处罚时,暂不宜依据《实施意见》对“产品”范围作扩充性解释,仍按照《特别规定》所列明的三种产品适用为妥。
