"笼子"与"盘子":义乌构建公共财政新框架

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1月17日,一则"义乌市城乡一体化地籍调查与更新项目监理招标公告",出现在义乌市政府采购网站及当地报纸上,征求市民建议。

      义乌市建设局局长吕林勇告诉记者,该市现已全面推行"阳光规划"制度,不论办事员还是局长、市长,谁也不能违反程序。

      而在"阳光规划"背后,义乌已经建立起"一个笼子管收入,一个口子管支出,一个盘子管预算,财政监督全过程"的财政运行机制,在政府部门行为与市场利益之间,构筑了一道坚固的制度防火墙。

      义乌市委书记吴蔚荣表示,近年来义乌在全国率先实施综合财政管理改革,构建公共财政新框架,现已在规范办事程序、告别"特权政府"等方面取得了一定成效。

      城乡一体化:公共财政全覆盖

      远在深山有人问。

      "这个一体化地籍调查,跟我们每一个义乌人都有关系。"在距离义乌城区40多公里的小山村宦塘村,担任该村党支部书记的蒋惠灿时刻关注着当地政府的各项政策变化。

      2007年,宦塘村启动"空心村"改造。该村共有586户人家,1672人,全村农田仅527亩。要进行"空心村"改造,地从哪里来?村两委讨论决定放弃一户一宅或联排模式,兴建小高层、多层公寓。{dy}期两幢10层小高层现已开建,预计今年入夏前就可入住。

      在义乌市区开出租车的宦塘村民蒋长宝心里有本账。他说:"旧房由村里统一拆迁,每户有一次性补助1.8万元,加上市、镇两级政府各种配套资金,每户可得补偿金4万元,村里建的每户136平方米的多层公寓,每套8万元,小高层每套10万元,我们承受得起。"

      "'城市像欧洲,农村像非洲'这种对义乌的评价已经过时了。"义乌城乡一体化办公室副主任王中南说,近年来,义乌城乡发展不平衡格局已有改观。

      2001年,该市在国内率先制定<城乡一体化行动纲要>,将辖区1105平方公里进行一次性的整体规划,确立主城区、副城区、城郊区和远郊区等,并将800多个村庄缩小为290个社区。随着义乌城乡一体化规划项目的实施,当地农民在医疗、教育、养老及农村"硬件设施建设方面"充分享受到了公共财政的普惠。

      从2001年至2005年,义乌市财政对"三农"累计投入50多亿元,年均增幅达30.4%。2006年起,义乌市委市政府宣布公共财政投入"三农"的比例每年不低于35%。这些资金从村庄整治、社会保障、精神文明建设等9个方面投向义乌农村。

      作为一名义乌农民,蒋惠灿充满自豪。近年来,义乌市财政已在宦塘村累计投入600多万元,用于该村路面硬化、水资源开发、篮球场等建设。

      "不要说其他,就连每家每户的垃圾桶都是义乌市财政出钱买的。"蒋惠灿说。

      不过,包括这些垃圾桶在内,所有财政拨款都有严格的预算审批制度。蒋惠灿说,"上面管账越来越严格了。原先基层预算很不严肃,中途钱不够用就申请追加支出,现在不行了。"

      政府采购:管办分离

      与蒋惠灿一样,朱志恒也感觉到了制度的力量。

      从2000年开始,义乌以推行综合预算改革为核心,实行彻底的"收支两条线",全面建设公共财政体制,形成"一个笼子管收入,一个口子管支出,一个盘子管预算,财政监督全过程"的财政运行机制,彻底切断"权"、"利"联系的脐带,政府采购由此变得透明了。

      2003年,义乌市招投标监督管理办公室成立,原来采购办和采购中心合署办公的局面被打破,义乌政府采购彻底实现了管、办分离。同时,该监管办把政府采购、工程招投标、产权交易、土地拍卖整合到一个交易平台,由交易中心提供场所、信息服务,业主(招标代理机构)进场组织、主持招标,评标专家进行评标,监管办实施跟踪监督。

      该监管办副主任朱志恒表示,监管办并不参与具体采购事宜,只对采购人进行业务指导和监督。"原来采购人会质问我们为什么采购的东西质次价高,现在是我们要查采购人为什么采购了质次价高的东西。"

      近年来,义乌监管办先后拟订了<义乌市政府采购和招投标监督管理办法>、<义乌市建设工程施工招投标管理办法>、<政府采购管理暂行办法>、<关于制止建设工程转包、违法分包及挂靠若干规定>等16项管理制度并经市政府颁布实施,贯穿了招投标的全过程。这种监督使每个环节都有章可循,保证了操作的规范性。

      "顺利完成招标,保证供应商按照合同履约是我们的目的。以前出现过供应商杀价很低,但项目做一半就不做的情况。这对政府采购的影响非常大。"朱志恒说,不是价格越低中标几率越高,那样不是双赢。"我们也不能让供应商一点利益没有,那样没有意义。"

      在义乌人看来,花最少的钱买同样的东西,与花同样的钱买{zh0}的东西都是节约财政资金。而权力制衡的直接结果就是:政府放心,采购人省心,供应商顺心。

      朱志恒笑称,他从来不担心会有采购人逃避政府采购。"义乌所有支出都是预算内支出,任何单位手里没有钱,要采购就必须进市财政的'盘子',否则无法买单。"

      财政收支:"笼子"与"盘子"

      当蒋惠灿、朱志恒们都晓畅"盘子"的意义之时,义乌的财政收支改革已深入人心。

      从2000年起,义乌市以资金管理为中心,按"试点先行、循序渐进、积极推进"的原则,在全国率先实施综合财政管理改革,实行彻底的"笼子"(收入)与"盘子"(支出)两条线的运行新体制。

      所谓进"笼子",就是将所有政府性收入归口市财政,实行预算内、外收入统一管理。义乌市早在2001年和2003年就两次由纪检部门牵头,对全市339个行政事业单位的2843个账户进行了彻底清理,取消了所有执收执罚单位的收入账户。各执收执罚单位的预算外资金收支xx脱钩,各类收费、罚没款等非税收入全额进入财政专户。

      所谓进"盘子",就是由财政部门按预算规定统一拨付各部门支出预算。其具体运作步骤为:一是规范支出账户,一个单位只保留一个支出账户,只能接受市财政拨款;二是收支xx脱钩,所有支出预算由财政统一核定拨付;三是以工资直发为突破口,将政府采购、基本建设、支农等支出通过单一账户体系,直接支付到用款单位账户。

      2005年,义乌市将政府性负债纳入财政预算管理,将举债权也牢牢掌握在了政府手中,扭转了多头负债的局面。

      义乌市财政局局长吴森民说,目前,义乌已建立"收缴分离、罚缴分离、银行代收、财政统管"资金管理模式,并在70多个部门推行了"一编到底"的预算,实行预算编制、执行和监督"三分离"的模式。

      吴森民说,这样做,政府的可用资金多了,在城乡统筹、特别是支持"三农"方面,政府的扶持力度明显增强。2007年包括"三农"在内的民生支出20.8亿元,占一般预算支出的75.77%。"十一五"期间,义乌市将每年安排35%以上的财政资金用于新农村建设。

      2007年义乌市财政收入再创历史新高,全市共完成财政总收入58.88亿元,同比增长31.2%,其中,市级财政收入32.28亿元,同比增长33.2%;财政收支执行情况良好,累计完成财政支出27.45亿元,同比增长16.7%。