【耕地保护】
强化和落实耕地保护责任制,切实控制农用地转为建设用地的规模。合理引导农村节约集约用地,切实防止破坏耕作层的农业生产行为。
——2007年中央"一号文件"
"农转非"曾是不少农民梦寐以求的事情。但当这一梦想真正降临,老陈却高兴不起来。
老陈是上海市闵行区虹桥镇村民。五年前,他家里的四亩地被列入上海城市开发规划,他也因此成为一个"市民"。被征地后,老陈被安排在当地的劳服公司,每年收入只有大约五千元。
当初地方政府给老陈的耕地补偿,再加上青苗费,每亩在一万多一点。但老陈后来发现,这些地块以每亩将近200万元的价格卖给开发商,中间差价被区、镇政府、村集体"截留"了,而开发商也因此获益匪浅,因为当地房价已经涨到大约15000元/平方米。
事实上,像这样由于农地产权不清而利益被侵占的现象,在全国相当普遍。
尽管目前有部分省市通过土地流转试点等途径,来规避土地产权归属这一敏感问题,但围绕农地产权制度改革的各种争论却与日升温。目前中央一些部门正为此积极展开调研。
安徽凤阳:农地产权之辩
随着新农村建设的推进,在农业大省安徽,有关农地产权问题的争议甚嚣尘上。
去年9月,国务院发展研究中心、中央财经领导小组办公室在安徽凤阳召开了一个相当低调的研讨会,云集了40多名农村问题专家和地方政府官员。这是农村改革在全国推行以来,首次在凤阳召开的大规模研讨会。
凤阳作为中国农村改革的发源地,是"三农"问题的一个缩影。
20世纪80年代,凤阳小岗村拉开了农村家庭联产承包责任制改革的大幕。这场改革的焦点在于不变更农村集体土地所有制的前提下,实行所有权与经营使用权的分离,从而调动农民的生产积极性。
但凤阳的农村改革效果是短暂的。安徽省政府的统计结果显示,2006年全省农民人均纯收入为2969元,而凤阳全县的农民人均纯收入为2940元,尚未达到全省农民的平均收入水平。
对此,与会专家和地方政府官员给出的答案是,"小岗村模式"即依靠劳动投入的小农经济经营方式,已成为阻碍农业规模经营的主要问题。发展现代农业,必须推动农业由小生产向大生产过渡,实现农业产业化。
对于农村土地的产权归属问题,与会人员产生了分歧。
一种观点认为,凤阳的农村改革没有真正触及产权这个核心,所以很难真正实现农业产业化。因为在单一的国有和集体所有制的前提下,土地无法进入市场合理流转,也不可能在规模化的基础上实现产业化。
持这种观点的专家指出,在目前的产权制度下,土地转让费总额中的征地费用所占比例很低,一些地方还不到5%,廉价征地使农民遭受的损失,变为地方政府和开发商的收益。如果让土地进入市场进行公平交易,农民就能获得较高的地价收益。
另外一种观点则不以为然。一位xx专家说,我国已经对农民的土地承包权给予了20年、30年,甚至更长时间的延长,并不影响农业规模经营的实施。如果农地真正为农民个人所有,由于信息不对称等客观因素,有转让意图的农民反而会处于弱势地位。而且,这还将涉及我国宪法及相关法律中有关规定的方向性调整。
不过,中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在今年1月30日表示,"中国的土地制度不存在私有制的问题",目前一些省份试点的允许进入建设市场的集体用地,是原来已经审批同意的集体建设用地,并不是农田。
去年颁布的<国务院关于加强土地调控有关问题的通知>,禁止擅自将农用地转为建设用地。农用地转为建设用地,必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划,纳入年度土地利用计划,并依法办理农用地转用审批手续。禁止通过"以租代征"等方式,使用农民集体所有农用地进行非农业建设,擅自扩大建设用地规模。
农地直接入市冲动
农地与国有土地的{zd0}区别在于能否出让土地使用权。按照现行法律,农地使用权不允许出让,必须经过征用等途径转化为国有土地后才能出让。农地直接入市{zd0}的看点就是,农民在土地增值收益分配上将获得更大的话语权。
目前,农地直接入市这一"新土地革命",已在广东、上海、福建等沿海发达省份陆续展开试点,其中以广州模式{zj1}代表性。2005年10月1日,<广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)>(以下简称<办法>)正式实施。
<办法>允许在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地的集体土地进入市场,方式可以是出让、出租、转让、转租和抵押。<办法>明确,兴办各类工商企业,包括国有、集体、私营企业,个体工商户、外资企业、合作、合资、联营企业,兴办公共设施和公益事业,兴建农村村民住宅,可以使用集体建设用地。但通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地,不得用于商品房地产开发和住宅建设。
这意味着,广东省农民手中的农村集体土地,将以与国有土地同样的身份──同地、同价、同权,进入统一的土地交易市场。
此外,对于另一个核心问题——农村宅基地直接入市,广东也在进行积极探索。广东省<关于加强农村宅基地管理的通知(代拟稿)>称,"对符合法定宅基地面积标准的'一户一宅',其转让、出租的流转收益归该农户所有。"而按照现有的法律法规,宅基地被严禁流转。
对于农地和宅基地的流转,政策似乎有逐步松动的意向。去年3月底,国土资源部"52号文"<关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知>指出,今后要"稳步推进集体非农建设用地使用权流转试点"。
最近,<物权法>草案第7稿也去掉了"农村宅基地不可流转"的内容,为宅基地今后的大范围直接入市留下了悬念。不过,国土资源部咨询中心一位专家认为,在农地直接入市陆续开闸的同时,政府要对这些交易活动进行规范、引导,以防止出现新的隐患。
版权所有，未经书面授权，不得以任何形式转载、摘编。
