土地储备制度违宪、违法，应予废除

 秋风

 昨日《新京报》头版发表了一张很有趣的照片，艺术家们正在暴打一个不明身份的家伙。事情的起因是，位于北京朝阳区二十几处艺术家聚集区即将被拆迁，艺术家们用行为艺术、装置艺术进行维权。期间又不明身份者闯入骚扰，艺术家愤而反击。导致这些艺术家失去家园的制度，就是土地储备制度。

就在前不久，北京、上海等城市发布了规模庞大的土地储备计划。仅在北京朝阳区纳入未来3年储备计划的土地，就有30平方公里，最终将至少完成34平方公里，涉及人口10万人。该区区长自豪地解释，34平方公里大概相当于北京的两个城区。但是，人们要问，如此巨大规模的土地储备，合乎宪法2004年修订案和《物权法》关于土地征收的公共利益要求吗？

土地储备是九十年代以来城市政府“经营”城市、获取土地财政的主要工具。1996年，上海市成立土地发展中心，这是国内{dy}家土地储备机构。有趣的是，在改制度运转的十年间，没有任何{gjj}法律法规调整地方政府的这一活动。一直到2007年底，国土资源部、财政部、中国人民银行才在中央政府调控房地产市场的组合政策中，联合制定发布了《土地储备管理办法》。

土地储备实际上由两个环节构成：{dy}个环节，土地储备机构依据政府的政令，收购农村集体持有的土地的所有权或者收购城市居民、单位占有的国有土地的使用权，按照土地利用总体规划和城市规划，对土地进行前期开发整理与储备。第二个环节，这些土地将通过种种渠道，比如招、拍、挂程序，流入房地产开发商手中。人们通常所说的土地一级市场，通常就是土地储备机构在操作。

由此可以看出，土地储备的关键环节是{dy}个环节，即土地产权的征收，不论是征收农民享有所有权的农村集体土地，还是征收市民享有使用权的国有土地。只有完成征收，才有后来的出售。

关于征收，宪法2004年修订案和《物权法》第四十二条有明确规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。” 我可以大胆地说，所有土地储备都不可能属于法律所说的这种“公共利益”。

理由很简单：公共利益必然是具体的、个别的。因为，只有当公共利益是具体的、个别的，它才是可以被辨论、被确认的。换一个角度看，所有合法的土地产权征收，都必然是小块的。小到多小的程度，自然然难以一概而论，但至少有一点是明确的：政府或者其他征收者可以明确地说明该幅土地未来的具体用途，比如，兴建一所学校、医院，或者建设一条市政道路。唯有如此，被划入征收范围内的土地的产权持有人才有可能对该征收是否属于公共利益与政府进行论辩，他的权益才能得到足够保障。

而土地储备机构在征收土地的时候，通常是没有具体目的、具体用途设想的。就像北京市朝阳区，一下子把30多平方公里的乡村划入土地储备范围。显然，政府根本不可能对如此广大面积的土地，有任何明确的用途安排。当政府说这种征收活动是“为了公共利益”的时候，这是一个根本无法讨论的问题。仅仅因为这一点，这个公共利益就不可能成立。

《土地储备管理办法》{dy}条同样说明了，按照土地储备机制而进行的征收，不是“为了公共利益的需要”。它说，制定土地储备管理办法的目的是“加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”，政府或许可以追求这些宏观政策目标，但这些与《物权法》所说的公共利益，一点也不搭界。而没有公共利益前提，政府就不能征收土地。

由此可以看出，土地储备制度是违犯宪法、《物权法》关于征收的明文规定的。而违法的土地储备制度，也是暴力拆迁泛滥的制度基础。《城市房屋拆迁管理条例》只是诸多暴力拆迁事件的后因，土地储备制度则是这类事件的牵引。现在，政府已经宣告将废除《城市房屋拆迁管理制度》。如果政府尊重法律，那就应当立即废除土地储备制度。

事实上，从法理上说，《土地储备管理办法》的制订颁布就是逆法而行。因为，当此规章颁布之时，《物权法》已经开始实施。从这个角度看，这个行政规章比《城市房屋拆拆管理条例》的违法情形更为恶劣。拆迁条例还是在《物权法》颁布之前制订的，这个管理办法却就在物权法实施后制定。同时，这个管理办法的法律位阶比拆迁条例更低，它只是《立法法》所说的“部门规章”，但它所调整的那个机构却一下子就可以征收一、两个城市那样大面积的土地！

南方都市报，2010/1/14