探路绿色经济:环保总局启动生态补偿试点


在四次运用行政手段掀起"环保风暴"后,国家环保总局发现,虽然"风暴"在短时间内能立竿见影,但长期效果却十分有限。为此,环保总局力图通过环境经济政策寻找新的出路,而建立生态补偿机制被认为是重要一步。

      9月11日,环保总局公布<关于开展生态补偿试点工作的指导意见>(以下简称<指导意见>),宣布将在自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护四个领域开展生态补偿试点。

      建立生态补偿机制是促进区域经济公平发展,调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的重要环境经济政策。但是,在有关制度真正建立之前,还必须解决如何定价补偿标准,补偿资金从哪里来,区域间如何协调等一系列问题。

      对此,环保总局呼吁相关部门配合,开展各种地方试点,探索上述问题的解决之道,为全面建立我国生态补偿机制奠定基础。

      生态补偿试点启动

      "省里正在做有关神农架生态补偿政策。"9月12日,湖北省神农架环保局局长郑成林向记者表示。

      今年年初,国家环保总局对神农架绿色GDP核算试点结果显示,当地林木资源、矿产资源等资源如果全面开发利用,可给当地产生经济效益大约46.77亿元。然而,为了保护生态,神农架林区丧失了这些效益。

      "生态环境持续恶化,源于国家缺失通过调整相关主体环境利益及经济利益分配关系,从而激励生态保护行为的生态补偿机制。"国家环保总局环境政策研究中心副主任任勇说,他正在主持环保总局的"生态补偿机制政策"课题研究,像神农架这样的自然保护区为保护生态环境,经济发展受到限制,需要怎样补偿,正是他研究的内容。

      同时,江苏省省委、省政府决定,自明年1月1日起,在该省太湖流域开展主要水污染物排污权有偿使用试点,对占用使用环境资源的实行收费,对环境资源被破坏的实行补偿。江苏省有关部门正在组织研究相关政策和措施,年内将出台收费办法。

      9月12日,国家环保总局有关人士称,<通知>表明,环保总局要在重点领域开展生态补偿试点,并鼓励地方环保局按照条件成熟情况,进行各自试点探索,积累经验。

      首先是尝试解决像神农架等自然保护区的生态补偿。在此领域,主要试点内容是,全面评价周边地区各类建设项目对自然保护区生态环境破坏或功能区划调整、范围调整带来的生态损失,研究建立自然保护区生态补偿标准体系。

      我国正在制定中的<全国生态功能区>,回答了国土的哪些部分承载生态调节功能,哪些区域承载产品提供,哪些承载人居保障?如何补偿承载生态调节功能地区,也是环保总局进行试点的重要内容。

      同时,还包括如何建立矿山生态补偿机制和流域水环境保护上下游生态补偿机制。

      落实补偿的技术难题

      尽管对建立生态补偿机制的重要性已形成了共识,但如何操作却面临着诸多理论和技术难题。

      如在跨省流域生态补偿方面,上游地区生态系统服务功能如何核算,生态补偿指标如何量化,补偿依据和标准怎么确定,如何明晰水权,如何为生态补偿提供法律保障等都需要明确。

      "{zd0}的技术难点是,如何界定利益主体的责任。"任勇表示。例如,在"新安江生态补偿"的讨论中围绕这个难点有很多争议。

      安徽黄山市是新安江流域上游的水源涵养区,而浙江杭州市是该流域下游的受益区,黄山市认为,其为保护新安江每年投入大量的资金,并为了保持水源地放弃建厂的发展机会,为此下游杭州市应对其进行生态补偿。

      但是,任勇发现,跨省流域断面的水质监测数据不完善,导致生态补偿很难有定量结论。目前,我国对重点流域如淮河、黄河等流域的跨界断面水质监测有完备的数据,但也有一些流域断面水质监测存在空白。

      "上游说达到四类水质就够了,下游说需要二类水质。"有关人士也注意到了新安江上下游城市之间的争论。

      除此之外,生态补偿还有诸多难题需要回答。如怎么补、谁出钱、区域间如何协调等等。

      "当务之急,是以法律形式,将补偿范围、对象、方式、补偿标准等确立下来。""生态补偿课题"组组长、中国工程院院士、中国科学院地理科学与资源研究所李文华表示。

      国家生态补偿委员会设想

      生态补偿机制直接触及到经济利益的重新分配,涉及许多部门、地方的利益,需要综合协调。

      "仅靠国家环保总局单方发文是不够的,需要相关部门配合。"9月12日,一位长期研究环境政策的专家向记者表示,从目前看<通知>只是部门条例,而生态补偿机制建立更多地需要财税制度和管理体制改革相配合。

      国家环保总局有关官员亦向记者坦承,<通知>的颁布,表明了环保总局在职能范围内会积极开展生态补偿探索。但这项机制真正建立起来,需要相关部门配合。

      上述官员认为,2005年以来环保总局先后配合国家发改委研究制定了煤矿开采的生态环境补偿政策,联合财政部、国土资源部制定<关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见>,就是一种积极的尝试。

      相对于这种零散、局部的部门配合,李文华则强调建立更高层次的协调或仲裁机构——在国务院下设立由相关部委组成的国家生态补偿管理委员会或领导小组,行使生态补偿工作的协调、监督、仲裁、奖惩等相关事宜。

      李文华认为,尽管生态补偿仍要以核算为基础,通过协商达成标准。但自由协商往往难以达成协议,需要国家在法规和政策层面上提供协商与仲裁机制,促进利益相关者通过有限次的协商达成补偿协议。