?基层法律服务所亟待解决的问题

回顾基层法律服务所的发展历程，不难看出它的产生是在律师、公证队伍力量不足，法律服务供求紧张的情势下产生的。但经过长期的发展、探索而形成了虽受其他法律服务机构影响而产生，又逐步形成了有别于其他法律服务机构的特色和优势。由于贴近群众，服务便捷且收费低廉，在便利城乡低收入阶层和弱势群体上起到了特殊的作用，并成为弥补我国法律援助制度不发达的重要举措。近年来随着《律师法》修改和《行政许可法》的出台，基层法律服务行业相关立法滞后的原因成为基层法律服务所发展亟待解决的问题。

首先，我国民事诉讼法第58条关于委托代理人的规定，以及{zg}人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第68条的规定，并没有基层法律工作者不得从事诉讼代理业务的限制性规定，而《律师法》第十三条“除法律另有规定外，不得从事诉讼代理或辩护业务”的“法律”，无论是广义的法律还是狭义的法律，都没有排除基层法律工作者的诉讼代理人资格，但是，该规定毕竟让有些人从中作梗，混淆视听，所以相关xx部门应该就此作出解释。????????

其次，司法部应当出台有关行政法规对基层法律服务行业的下列方面予以规范：

（一）基层法律服务所业务范围方面

根据司法部现行规章的规定，基层法律服务所的业务范围有如下几种：（1）、担任国家机关、企事业单位、社会团体、自然人法律顾问；（2）、代理民事（含刑事附带民事、仲裁）、经济（含仲裁）、行政诉讼（含行政复议）；（3）、代理非诉讼法律事务；（4）、主持调解纠纷；（5）、解答法律咨询；（6）、代写法律事务文书；（7）、协助办理公证事项；（8）、协助司法助理员开展司法行政工作。

鉴于上述业务范围对刑事案件的限制，使得立足基层、服务基层的法律服务所对于群众中经常发生的轻微刑事案件无法涉及，面对当事人的求助而无法代理，消弱了基层法律服务所贴近基层社会，服务千家万户，为一方服务，保一方平安，促一方繁荣，立足基层，提供便捷法律帮助的职能，当事人面对法律关系很简单的、可以通过调解解决的刑事自诉案件、轻微刑事案件无所适从，舍近求远寻找法律帮助，既浪费精力又浪费财力，甚至有些案件因为没有及时得到解决而造成重大恶性案件。如基层法律服务所的法律服务工作者接受上述案件当事人的委托，又成了超越业务范围办案，落个非法执业的罪名，而轻微刑事案件往往事实清楚、法律关系并不复杂，该类案件的辩护和代理并非基层法律服务工作者无力胜任的工作。增加该项业务，不仅方便了当事人诉讼，减轻了当事人的维权成本，更有利于维护社区的稳定，及时解决矛盾，防止重大恶性事件的发生。

诉讼手段作为处理基层矛盾的方式被社会普遍认可并采纳，这也是国家法律制度不断完善，普法力度不断提高，群众法律意识不断增强的结果，而司法部规定的承担诉讼代理职能的基层法律服务所代理诉讼业务被限制为“当事人一方位于本辖区”，且“辖区”没有明确具体的解释，是应当理解为当事人住所地还是经常居住地或纠纷发生地在实践中无法操作，造成政策和现实严重脱钩，不伦不类。因为目前的现状是在满足社会需求关系上已形成作为法律服务市场中介组织属性的律师、公证、基层法律服务三支队伍缺一不可的局面，基层法律服务所辖区根本无法界定，司法行政机关也没有在设立基层法律服务所时为其设定辖区，从而为基层法律服务所的诉讼代理业务因辖区问题而人为设置障碍，造成代理业务的“人为混乱”，后背黑锅于基层法律服务所，人为限制、扼杀基层法律服务所的发展。

基层法律服务所的代理诉讼业务除刑事辩护和代理外与律师的业务范围高度一致，只是在代理案件的侧重点方面更加突出其立足基层、服务基层的特点。有人建议在取消辖区拓宽诉讼案件受理区域的同时应当限制受理诉讼案件的审级，以避免与律师的业务冲突，我认为这种观点是不可取的，因为作为市场经济条件下的律师、公证、基层法律服务同是法律服务市场的平等服务者，对其社会价值最有认可权、选择权的是广大的群众，而不是计划经济时代的政府操控，政府应该尊重客观事实加以引导。如果当事人选择了基层法律工作者代理一审、二审、再审、执行，那是当事人的权利，人为限制基层法律工作者受理诉讼案件的审级，那么他们就会搞公民代理，有百害而无一利，导致的结果就是越管越乱。笔者认为，应该让他们在法律服务市场公平、公开竞争。而且，设定辖区限制诉讼案件受理区域的方法在现实中是难以实施的，纠正错误的同时为啥又要犯另一个错误呢。

司法部规定的基层法律服务所的业务范围第八项是“协助司法助理员开展司法行政工作”，这项业务的产生有基层法律服务所发展的历史原因，但是这一规定同时也反映了政策的滞后性和不现实性。基层法律服务所协助司法助理员开展司法行政工作因带有某种“行政色彩”，从而制约和扰乱法律服务市场的有序发展。结合现在基层法律服务所市场中介组织的定位，协助司法助理员开展司法行政工作容易误导当事人对基层法律服务所产生认识上的错误，误认为其是政府的职能部门，从而对其执业人员的身份产生依赖，误认为其是政府职能部门的工作人员，不利于业务的开展。

（二）基层法律服务所执业人员方面

2000年司法部以规章的形式将基层法律工作者称为“基层法律服务工作者”，执业证为“法律服务工作者”职业证。基层法律服务所的执业人员的称谓虽经几次变更，但现实中至今仍未有统一的使用。实践中多数法院在司法文书中将其表述为法律工作者，而大部分法官在与基层法律服务工作者交流中将其称作律师，也有很多基层法律服务工作者公然以律师称谓执业（尤其是取得律师资格、法律执业资格到法律服务所职业的人员）。多数当事人分不清基层法律服务工作者和律师的区别，而将其统称为律师，更有的当事人明知基层法律服务工作者与律师有别，却处于尊重不知如何称呼，或因基层法律服务工作者名称太长而直接根据其工作性质称作律师，因为律师和基层法律服务工作者同为接受当事人委托或法院指定协助当事人进行诉讼，出庭辩护以及处理法律事务的专业人员。长期以来在中国百姓的心目中，特别是在广大农村，代理打官司的人就是律师，这样的观念已深入人心。基层法律服务工作者的称号事实上已经成为其执业推广的障碍，并造成了人为性的混乱。司法行政机关应正视这一现实，对基层法律服务业立法规范。

所以笔者认为：为了提高基层法律服务工作者的业务水平和综合办案能力，适应社会多样的法律服务需求，应对其进行严格的执业资格考试，实行执业准入制度。执业资格考试报名学历条件纳入司法考试范畴，在考试形式上纳入司法考试，将司法考试变成真正意义上的法律职业资格考试，让基层法律服务所慢慢向律师事务所过度，由此改变目前的尴尬现状。加强执业人员考核的严密性和规范性，以弥补现有执业人员执业水平偏低的现象。特别是在政审制度上坚决杜绝道德败坏的人员进入基层法律服务行业。在提高职业人员素质的同时还应借鉴西方发达国家的律师制度，将我国的律师制度实施两元制，在现有律师制度基础上，将基层法律服务工作者变更为“基层律师”或“民事律师”，“基层律师”或“民事律师”只能在基层法律服务所执业，只能在基层法律服务所的业务范围内执业。即统一于现行的律师制度又与其有所区别。

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（三）、基层法律服务所的管理方面

现行基层法律服务所的组建和设立方式错综复杂，有司法行政机关组建、城市街道办事处组建、农村乡镇政府组建、个人自愿组合组建，形式多种多样，形成各种直管所、社会所、乡镇所、社团所等等。名称上有“法律服务所”、法律服务中心、法律服务站，法律事务所等，以至于现实中很不规范又不利管理。针对上述情况虽然司法部以规章形式予以规范，各级各地司法行政机关也进行了相应整顿，但终因整顿不力，相关部门疏于管理，上述情况仍然存在，名称不规范、一所多管、多所一管、多所不管现象普遍发生。致使基层法律服务所在人员、业务、收费等方面产生诸多的不良因素，影响到基层法律服务行业的发展。以致这些问题成为基层法律服务行业亟待解决的问题。

笔者认为应当对基层法律服务所设立、管理、监督几个方面解决问题：

（1）、是对基层法律服务所的设立要坚持从实际需要，稳步发展，根据区域的法律服务需求，即设立则规范设立，设立一个巩固一个，应当杜绝不符合设立条件盲目设立，坚持维护法律服务体系的统一与协调。在命名上以县、区行政区划名称＋字号（字号可以自拟）＋法律服务所字样组成，避免使用乡镇和街道名称，使当事人误认为基层法律服务所是行政机关的职能部门或分支机构。禁止使用法律服务中心，法律事务所、法律服务站等有别于法律服务所的称谓。在组建形式上坚持以司法行政机关组建，并逐步减少和控制乡镇政府组建法律服务所。

（2）、是基层法律服务所的外部管理坚持以司法行政机关统一管理，避免多重管辖。要严格基层法律服务所设立、变更、注销的法定条件和程序，实施执业人员聘任制度，完善执业人员的社会保险和福利制度，完善档案制度和业务制度。

（3）、是基层法律服务所的监督体制以司法行政机关监督为主，成立基层法律服务行业协会，以行业协会监督为辅，规范年度考核、奖励、处罚制度。特别要制定和执行严格的行业协会自律制度。

（四）、“法律工作者”的称谓极不具有科学性，急需修改。

2000年全国基层法律服务工作者执业资格考试已于同年12月24日考定，这是法律工作者法律服务执业管理制度的一项重大改革和完善措施，是深化基层法律工作者法律服务制度，改革、改善和提高基层法律服务队伍整体素质的内在需要，符合国家对特定行业实行准入控制制度的总体要求，对基层法律服务工作的稳步健康发展将产生积极的作用。根据司法部的规定和国家要求依法独立开业或从事某一特定专业须实行准入控制需具备专业学识和能力的必备标准。根据法律服务行业的特点和执业需要，该执业资格的专业水准确定为法律大专程度，并在全国范围内有效。该资格拟坚持“面向社会，公开招考，公平竞争，择优录取”的原则，资格与执业相分离制度。从以上规定不难看出，法律工作者的资格取得已经步入科学化、规范化、专业化的发展方向，走的就是我国律师制度的发展道路。但是，“法律工作者”是一个外延广大的社会工作人员的群体称谓（律师、公证员等都是法律工作者），无法准确界定我国法律事务所中从事法律服务工作的“法律工作者”的性质，无法体现其职责，不便于社会认同，以至于出现了其性质、业务范围、行为准则都和律师无异，但不能称谓“律师”的“法律工作者”，而律师是被国际社会认同的法律工作者的称谓，（我国律师资格和法律工作者资格均为国家统考，全国认可，外国如何认定？）从事法律服务的“法律工作者”的业务本身与律师业务本没有本质上的区别，只有部分工作范围的不同。既然如此，为什么不能给“法律工作者”一个更为科学、准确的名称呢？

笔者认为，从我国目前的现状及律师行业的发展方向而言，应界定“法律服务工作者”为“民事律师”最为恰当。

首先，职业活动范围恰当。从我国律师执业活动的立法分类来看，律师和“法律工作者”在职业活动中最显著、也是{wy}区别的就是律师能代理刑事案件，而法律工作者不能。其次，工作性质恰当。律师和法律工作者均是法律服务特定行业中国家实行准入制度的法律工作者，二者均是依据法律法规的规定开展代理工作，二者均是和当事人签订《委托代理合同》，在《合同法》的约束下享有民事权利、承担民事义务。而且，二者的行为准则、职业机构设置、运行机制、管理体制、执业管理、执业权利义务、执业监督、违纪处罚等各个方面并没有本质上的区别。再次，符合我国律师行业的现状及发展方向。虽然我国修改后的《律师法》对我国的律师行业做出了一定修改，但任存在许多缺陷，如没有规定律师的拒绝作证权、拒绝扣押权、刑事辩护豁免权等等。在这里，笔者认为有必要谈谈律师二元制。律师二元制是将律师分为两大类，一般为出庭律师（大律师）和事务律师（律师）两种，其特点是前者是刑事法庭上进行辩护的专家，后者只不过从事一般性法律事务，除在指定的基层法院出庭外，不得出庭辩护，但前者原则上不能与当事人直接见面，必须通过事务律师接受案件，以确保出庭律师与当事人没有过分亲密的关系，xx以专业的立场保护委托人。相对于律师一元制（一名律师可以从事所有律师业务，几乎是{wn}的法律工作者），律师二元制的特点是专心致志于出庭的律师，是实究式的，是专门领域的法律专家，符合当代律师专业分工的国际发展趋势。二元化律师制对我国律师行业的发展是有借鉴价值的，{dy}，部门领域专业化的发展，能产生刑事辩护专家团体，更利于维护司法公正。第二，部门领域专业化的发展能使律师形成一个相对稳定的团体，而团体的力量更能维护自身的权益，这对于维护律师的地位及人身权保障显得更具有意义（律师被非法拘禁，伤害致残者甚多）。笔者认为，仿照英国实行律师二元制是没有比要的，但是，提倡部门领域专业化分工，形成稳定的刑事辩护律师队伍，却是可行而且必要的（事实上{wn}的律师是没有的）。从我国现状而言，律师执业活动从资格限定的角度来划分，可分为资格限定的律师执业活动和无资格限定的律师执业活动。前者如《司法部、中国证券监督管理委员会关于从事证券法律业务律师及律师事务所资格确认的暂行规定》明确先顶了从事证券法律业务资格，无此资格的律师便不能从事证券法律业务活动。专利代理，国家专利局规定，不具有专利代理资格的，不能从事专利代理执业活动。刑事辩护代理，司法部规定，“法律工作者”不能从事刑事辩护执业活动。后者指人和律师均可从事的职业活动，“法律工作者”是首当其冲。（依司法部规定，证券律师、专利律师、律师均可在法律事务所，以法律工作者身份从事律师执业活动）。以上专业分工的规定，正是我国律师行业向专业化、人才化、国际化方向发展的现实写照，这样的发展方向，才能真正推动我国律师制度更为健全的发展，才能真正培养出法律服务市场专家型的律师队伍，为我国现代化建设保驾护航，否则，我国的律师只能望国外的“反倾销”而沉默了。

公元前5实际的罗马共和国时期，社会上出现了一种新的职业，人们称他们为“职业的法律家”，这是人类走向法治的旅途中律师制度的雏形。伟人恩格斯在评论这一历史现象时说：“产生职业法律家的新分工一旦成为必要，立刻就又开辟了一个新的独立部门。”据相关媒体公布，中国有206个县至今没有律师，在急需法律服务需求广大农村律师尚无法xx涉及，基层法律服务制度作为弥补律师制度的不足，有其存在和法展的空间，法律服务所规范有序的发展是现阶段满足广大农村法律服务需求的根本保证。只有立法机关完善制度，相关管理部门依法规范管理，才是基层法律服务所健康有序发展的前提条件。存在就是合理，相信在社会各界的关注和积极努力下，基层法律服务所会走出一条健康有序的道路，并进入科学规范管理的轨道。

既然，法律事务所已经成为律师行业主题的重要组成部分，既然，法律工作者已成为“职业的法律家”中的重要一员，给其正名为业务范围限定的“民事律师事务所”和“民事律师”，是对客观现实的认可与肯定。实施这种改革，满足社会法律建设的渴望和社会法律服务市场的要求，提高服务质量，培养专业人才，在改革中给法律事务所一个平等的发展机会，是决策者的神圣职责和伟大贡献。

参考文献：

【1】、晓春：《基层法律服务工作的现状与展望》，2002年第七期《人民调解》杂志，法律出版社。