审计上海社保黑幕


事实远比已知的触目惊心。

      就在上海社保案渐入尾声,主要涉案人员已进入司法审判程序之际(据新华社2006年9月至2007年12月期间报道,原上海市社保局局长祝均一,已获刑18年;原福禧集团董事长张荣坤,已开庭审判;原上海市市委书记陈良宇,已被免职接受调查),记者获得一份国家审计署所做的2007年第86号<上海市社保基金运营及管理情况专项审计>报告。

      该报告系统揭示了自上世纪90年代上海市社保制度建立至2006年7月17日上海市社保案发之日止,上海社保基金真实的运营及管理情况。

      报告所披露的社保基金整体状况远比此前所暴露的福禧个案更为触目惊心:"多年来,上海市社保局共计运营基本社会保险基金、企业年金、小城镇保险等8个险种的社保资金,金额共计达329.44亿,截至2006年7月17日,尚未收回的资金达255.41亿,占运营资金余额387.31亿元的66%。"

      根据报告,这些违规运营的社保资金大量投向了和国家宏观政策导向不符的产业领域——比如房地产业。

      "截至2006年7月17日,对44家房地产企业xx余额201.25亿,社保资金甚至给不法商人和企业提供了大量的资金支持。"

      更有甚者,上海社保局一方面曾试图弄虚作假掩盖投资损失,另一方面又曾试图掩盖投资收益。"弄虚作假掩盖损失9262.2万","长期两套报表,瞒报增值收益31.22亿"。

      对于自1991年起步的中国养老保险改革,18年间争议不断,围绕社保资金该如何运营在业界一直存在两种观点。

      一种观点认为,鉴于我国庞大的人口老龄化压力,社保资金未来存在巨大的支付压力,因此应当在完善制度建设的前提下允许社保资金投资运营;另一种观点则认为,社保资金是"养命钱",不可轻举妄动,应严格限制投资运营,以避免可能带来的投资损失风险。

      原上海社保局局长祝均一是前一观点的代表人物,一直以强硬的改革派面目示人。但现在看来,祝显然忽视了上述两种观点既有交锋的一面,更有统一的一面,即在具有完善制度和阳光规则的前提下,保障社保资金的安全运作。

      眼前的这份上海社保审计报告为人们展示了一个"坏的样本":在不透明的制度下,社保资金不仅无法遏制投资冲动,长期大量违规投资,而且在投资领域、投资程序、投资收益分配等各个环节,无不存在严重问题。

      更让人忧心的是:此种状况不独上海,全国其他地方亦相去不远。

      2007年11月,国家审计署对全国29个省(区、市)社保基金的专项审计结果显示,1999年前发生的违规金额为23.47亿元,2000年以来发生的违规金额则高达47.88亿元。

      违规运营329亿

      1991年,按照国家社会保险改革的要求,上海市陆续建立了五项基本社保制度(基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险)和企业年金制度。此外在1999年前后,上海基于地区特性,还相继设立了小城镇社会保险、小企业欠薪保障金、外来从业人员综合保险等地方性社保制度。

      1993年,前身为上海市社保局的上海市社会保险管理局成立。至此,上海开始采取五险合一制度,即除医保、残疾人保障、农村社会养老保险外,其余的社会保险资金都由上海市社保局统一管理。

      从此,正如审计报告中所指出的"没有收支两条线,市财政局也没有参与日常监督管理,仅对社保基金年度决算进行复核和汇总上报"那样,数额庞大的社保资金从征缴到发放,到管理监督,整个环节均操控在上海市社保局一个部门手中。

      此种被审计署斥为"一门式管理,一支笔批条子"的管理方式,为日后的种种乱象埋下了伏笔。

      经过整整一年半(2006年7月—2007年12月)的审计,国家审计署得出了如下结果:"上海市社保局共运营8种社保资金,共计329.44亿,截止2006年7月17日,尚未收回255.41亿,占余额387.31亿元的66%。"

      这其中,违规运营数额{zd0}的是企业年金基金和地方性社保基金,分别高达132.73亿和175.91亿,占违规运营金额总额的93%。

      审计报告显示:"上海市社保局违规运营企业年金基金132.73亿。其中委托银行向哈尔滨百联德泓商业广场有限公司等发放xx100.43亿,向沸点发放和展期24亿,通过中泰信托等机构发放xx8.3亿,截至2006年7月17日,尚未收回96.05亿。"

      上海市社保局手握多少企业年金一直秘而不宣。据2005年上海社保局副局长鲍淡如公开透露,当时上海社保局所掌握的年金数字是110亿元。累积至2007年底,据业内人士透露,总额在150亿元左右。由此可推断,社保局基本把全部家底都拿出去"当"了。

      地方性社保资金则是另一个"钱库"。

      自1999年11月,上海市颁布<上海市小企业欠薪基金试行办法>始,在2002年和2003年,上海市相继颁布了<上海市外来从业人员综合保险暂行办法><上海市小城镇社会保险暂行办法>等三项地方法规,建立了地方性社保制度。其间关于基金管理做了如下规定:开立专户,专款专用,任何部门、单位和个人不得转借、挪用、侵占,而对资金运营则只字未提,成为留白地带。

      审计报告显示:"上海市违规运营地方性社保基金175.91亿。其中,使用小城镇社会保险基金169.06亿,向沸点、帝泰发放委托xx157.06亿;使用小企业欠薪保障金发放委托xx1.85亿;使用外来从业人员综合保险基金发委托xx5亿。上述地方性社保基金中有141.56亿尚未收回。"

      如此操作的重要原因是,上海的企业年金制度一度被誉为"{lx1}改革的制度",其关于投资运营的规定远较基本养老保险更为宽松,而地方性社保资金由于国家相关法律不完善,也更容易找到运作缝隙。

      比如,企业年金制度的基本法规依据是2004年10月劳动和社会保障部颁布的<企业年金试行办法>,其中规定,企业年金基金可以按照国家规定投资运营。

      该办法允许企业年金投资的前提是引入市场化年金运营框架,建立"四种人"制度——通过企业年金的管理关系中的受托人、托管人、投资管理人、账户管理人,形成制衡关系,打破政府社保部门大权独揽的局面。

      而当时上海的情况并非如此——自2002年,上海市社保局设立企业年金中心这一隶属于社保局的事业单位以来,其一手掌控了上海市几乎所有的企业年金。

      除上述两项巨额挪用外,上海市社保局还挪用了基本社会保险基金20.8亿元。

      审计报告显示:"自2005年起,使用失业工伤保险基金和促进就业资金委托银行发放xx20.8亿,其中失业工伤保险资金10.8亿,促进就业专项资金5亿,截至2006年7月17日,尚未收回17.8亿。"

      201亿投向房地产

      在高达300多亿的违规运营背后,更令人咂舌的是2/3以上的社保资金都违规投入了房地产行业。

      审计报告显示:"截至2006年7月17日,社保资金对44家房地产企业xx余额高达201.25亿。"

      201.25亿意味着什么?据上海市银监局的统计,上海市全年的房地产企业信贷量不到1000亿。可见201亿足以改变整个上海房地产信贷市场的大局。

      这些社保资金违规入市的结果就是这样一个"巧合":上海市社保资金投入房地产行业的时间段和上海房地产市场走强的时间段几乎xx吻合!

      据了解,上海社保资金运营分三个阶段,其自2002年起进入扩大运营阶段。而此时正是上海市房地产市场逐渐走强之时,乃至于引起央行等国家机构多次发出预警信号,要求严格执行国家宏观调控政策。

      大量社保资金入市显然对上海楼市升温起到了推波助澜的作用。"基金的投向和国家有关宏观政策导向不合。"审计报告中这样强调。

      审计报告就此问题进行了详细披露,比如2003年,央行出台"121"文件,明确提出各商业银行要严格控制豪宅别墅等xx物业信贷,但是,社保资金同期却逆向而行,向永德等12个别墅项目xx25亿。

      而且,这201亿中的大部分投向了国家严格限制的不合xx条件的房地产企业。

      根据"121文件"等调控措施规定,银行发放开发xx时要求必须"四证齐全"、"开发项目资本金不得低于35%","发放的xx不得跨区使用"等。

      而审计报告透露出,上海社保资金随意放宽xx条件发给不符合条件的企业,共有159.07亿xx发放给了36家不合条件的地产相关企业。

      三重风险

      从1994年委托上海市浦东发展银行运营至今,上海社保资金的投资运营一直处于隐秘地带,基本没有像专业金融机构那样相对完善的风险控制机制,其风险自然不言而喻。

      审计报告举了这样一个例子:在一次资本市场运作中,由于社保局对委托运营资金缺乏监控,社保基金损失高达9262.2万元。

      其具体事实是,2001年7月,社保局拿出企业年金2亿元,委托华鑫证券进行运作,由上海仪电集团担保。后来,华鑫证券通过国债回购质押的方式将1.3亿挪做他用,{zh1}无法偿还。

      为了掩盖这笔资金损失,仪电集团将其拥有的账面价值5197.17万资产评估为20052.万元,通过法院判决,以仪电集团下属企业作为欠费抵押的方式,将资产抵押给社保局,以此来掩盖违规投资造成的资金损失。

      "该资产按照重新评估价格10790.3万计算,社保资金损失了9262.2万元。"审计报告显示。

      除了违规运营带来的风险之外,社保资金本身亦管理混乱。

      在1998年以前,各地的社保局、社保中心等社保机构是由社保基金中提取管理费维持运转,1998年的27号文则明确规定社保经办机构不得从地方社保基金中提管理费,由财政全额拨款维持运作。

      但是,上海社保局并未遵守这一规定,而是"通过违规列支经办机构经费9.7亿元等方式,挤占挪用社保资金16.94亿"。

      而多险种合一的管理制度也造成了一定风险,"自1999年来,社保局将基本养老保险基金违规划转到其他社保基金43.59亿"。

      此外,上海社保局还大量存在以物抵费的情况。此次审计就发现了以物抵缴欠费37.8亿。

      15年投资路

      纵观上海社保的投资历史,大规模的投资起步于1994年,15年之路显示,无论在投资领域、投资程序,还是投资收益分配等各个环节,此前由少数人决断,缺乏监督的运营模式都是一个错误的方向。

      1994年,浦发银行在政府的同意下成立了社保基金部,专司负责运营社保基金,此为上海社保资金投资的{dy}阶段。

      社保基金这一托管运营模式,曾写进1994年颁行的<上海市城镇职工养老保险办法>。<办法>第四十一条称:"养老保险基金的增值运营委托上海浦东发展银行进行。"

      1994年至1998年,社保资金通过浦发行社保部共投入105.2亿,主要投资领域是房地产和证券。

      1998年,由于焦点访谈节目播出了四川的社保基金被挪用的情况,当时的国务院领导看后要求全国清查社保资金情况,随后国务院即发布第27号文。

      27号文件一方面严格限定地方社保基金的投资范围只能是存国有银行或者购买国债,另一方面明确了地方社保基金的管理方式采用收支两条线,由财政局设立财政专户管理。

      由此,上海社保按照国家要求,在1999年清理收回了委托浦发行运营的资金,清理活动持续至2005年底。

      据了解此阶段的投资收益尚可,共取得投资收益40.91亿元。但是,社保局曾试图隐瞒投资收益。"通过编制两套报表的方式,试图隐瞒委托浦发行的基本养老保险基金增值收益18.53亿。"审计结果显示。

      1998年国务院27号文后,社保局作为运营主体,开始进入第二阶段——自营初始阶段。

      此时,出于社保资金安全性的考虑,房地产投资和证券投资已经被严令禁止,但是,上海社保资金此时不仅没有从房地产中脱身而出,相反继续大肆进军房地产领域。

      在此期间,社保基金以安联公司和东展公司的名义,相继投资了明天广场、永银大厦、东银大厦、东海广场和来福士广场五大商业地产。

      如果说{dy}阶段,社保基金投资房地产和股票尚可解释为"探索",此时,已明显是以身试法。

      2002年,社保资金运营进入最危险的第三阶段——扩大运营阶段,各种问题开始集中爆发。

      一位社保局干部承认,就社保资金的运营,社保局曾在2000年制定<专项保险基金委托运营管理办法>,后2002年又制定了一个<专项基金运营管理办法>(没有正式发文),以规范社保资金运营的程序。

      但实际情况是,多年以来,社保资金的运营情况在即使社保局内部,也只有极少数人知道。除了参与处室的少数人,局里其他人并不了解资金量和资金运营情况。仅有的一次通报,是在2005年底的一次会议上向全局通报了资金运营工作的概况,但也没有透露具体的投资xxxx情况。

      而其决策程序、投向哪些领域、以什么方式投资,更是只有少数几个经办人和个别领导才掌握的"核心机密"。

      据一位原社保局副局长口述,这些情况从来没有在局长办公会上讨论过,他在2006年7月之前,甚至都不知道有"沸点"这个公司。

      由此可见,借xxxx名义进行的上海社保资金管理模式改革,事实上已沦为少数人操控的资金游戏。

      从2002年开始,社保局一方面扩大了基金运营的规模和范围,除了企业年金基金外,还拓展到其他险种,截至2006年7月,运营基金余额达到387.31亿;另一方面,则采用包括委托xx、信托xx、直接xx、购买银行债等多种形式展开运营,资金风险进一步放大。

      据社保局一位干部介绍,社保资金进行委托理财,从2000年开始经历了三种模式,起初是银证合一的模式,由社保局将资金委托证券公司理财,银行作为第三方负责担保,后来银行的角色由担保变成了监管,在2003年11月前后,银行从监管变为托管。

      一位法律界资深人士分析,通过这三种模式的变化,资金方(社保资金)的风险事实上被逐步放大了。

      他解释说:"因为银行作为第三方,角色分别是担保—监管—托管,其中担保的责任{zd0},一旦资金损失,银行要全部承担赔付责任,托管则要看具体托管条款怎么签,是否列明严格的托管责任,一般而言,只是资金放在银行,所有权不转移,银行也不承担风险。"

      到了2004年,上海社保资金委托理财模式进一步改革,开始引进第四方经纪人,由经纪人接受受托的证券公司指令操作进行交易。同在这一年,社保基金开始在个别受托的证券公司开展债券交易。

      从表面看,社保资金购买国债为国家法律所许可,但这背后同样存在后续风险。"通过国债回购质押,本不许进入证券市场的社保资金就'曲线'入市,在我们经手的案件中,社保资金存在这种情况。"上海市法院系统人士介绍。

      1998年开始,上海社保还采取了信托xx的模式,基本原理和委托理财一样。前述社保局内部人士介绍,信托xx只委托给了三家,分别是爱建信托、国际信托和华宝信托。其区别在于,在国际信托和华宝信托,社保资金有独立帐户,而在爱建则没有。

      法律界人士指出,没有独立账户,使得社保资金和爱建信托本身的资金混为一体,其资金所有者权益难以保障。而这个爱建本身的运营乱象同样是前几年的公共话题。

      而委托xx是{zx1}的一种模式,是从2004年4季度才开始的。

      其基本路径是社保局把钱通过银行给借款人,借款人提供抵押物对应该债权,由银行实施监管。

      张荣坤的沸点投资就是采用了这种模式,即社保局借款给沸点公司,沸点公司用这笔钱去购买沪宁高速公路后,反手将公路抵押给社保局。

      知情人士介绍,2004年之后,由于国家收紧房地产信贷银根,房地产公司从银行xx非常困难,而社保局委托xx则相对容易得多。因为其程序相当简单——借款人由社保局选定后,通过银行办理xx手续。既没有对借款人信用、还贷能力的严格审查,对项目本身的合规性要求亦非常宽松。

      由此,一大批四证不全、自有启动资金不足的项目成功地从社保局获得资金支持。审计报告显示,有159.07亿xx发放给了36家不合条件的房地产企业。

      除了多种方式进行资金运营带来的风险之外,社保局内部的架构亦是一片混乱,所谓的内部分工监管形同虚设。

      2002年,上海社保局同时设立了社保中心和年金中心两大事业机构,但实际上,基本养老保险金和企业年金如同上海社保局的左右两手。

      "我们局就是以企业年金发展中心的名义进行社保资金的运作,局里决定如何运作后,有关资金运营的合同,协议盖企业年金中心的章。考虑到社保局是政府机关,以局的名义运作不太妥当。"一位社保局内部人士交代。

      据社保局官方网站介绍,社会保险基金监督管理处是社保局一个内设行政业务处室,其职责是制定本市社会保险基金管理、运营的政策;组织社会保险基金预决算方案编制的有关工作;对社会保险基金管理实施行政监督等。

      但实际上,这一本应承担内部行政监督职能的处室没有履行其应有的行政监督职能,相反,其所谓的监督职能实质体现在对社保资金投资的项目进行审核上。

      据该处室内部人士透露,基金监管处自2000年开始负责基金运营的监管。 2004年4季度,社保局开始搞委托xx项目,基金监管处负责对资金托管机构处提出的项目的意向书进行审核后报给局领导,同时对抵押物进行审核。

      更具讽刺的是资金托管机构,该机构成立于2003年11月。设立之初的职责是对原已经在证券市场上运营的委托理财资金做清理回收工作,但在2004年3季度社保局开始委托理财项目后,其职能非但不是清理回收,反而是继续放贷。

      "机构处2004年3季度增加了一项业务就是对委托xx项目进行项目可行性的分析、论证、办理委托xx,委托xx后的日常监督管理。"资金托管机构处一位内部人士介绍说。

      亡羊补牢

      社保案发后,上海开始积极采取补救措施。

      2006年底,上海市政府常务会议通过了<上海市社会保险基金财务管理办法>,办法对社保基金财务管理制度作了进一步的细化、健全和完善。

      2007年1月,上海着手组建体制内、开放型的上海市社会保障监督委员会。

      据市劳动和社会保障局有关负责人介绍,监督委员会的主要职责除了研究本市社保监督工作的重大事项外,还将依法组织对社保政策执行情况和社保基金管理运营情况进行监督,并定期公布社保基金的管理和监督情况。

      2007年5月19日,上海挂牌成立长江养老保险股份有限公司,该公司由11家中央及上海国有大企业共同发起设立,注册资本为5亿元人民币。

      开业当天,时任上海市委书记的xxx,市长韩正等领导悉数到场。据悉,长江公司已经取得企业年金经营资格,将整体承接之前的企业年金。

      而据有关方面透露,社保资金的清理回收工作还在进行中,到期xx已逐步收回,未到期xx也在有关方面的严格监管中,将逐步收回。

      审计报告透露,截至2007年4月23日,255.41亿已收回167.71亿。