我国农地产权制度改革初探
作者：贾环通
农业、农民、农村是中国革命和建设的基本问题，“三农”问题关系到我国现代化建设的成败，引起了各级党委、政府和社会各界的广泛关注和高度重视。中国八亿多农民占据中国十三亿人口的绝大部分。温家宝总理在2005年3月14日全国人大记者招待会上指出：“没有农村的小康，就不会有全国的小康。没有农村的现代化，就不会有全国的现代化。”
我国农村问题的核心仍然是土地问题，农地制度改革是解决“三农”问题的关键环节。十六届三中全会提出，“产权是所有制的核心和主要内容”，因此，农地产权制度问题是农村土地问题的核心。积极探索和构建合理的农地产权制度，对充分合理地利用与保护有限的土地资源，推动农村和农村经济的可持续发展具有重要的理论意义与现实意义。
一、我国现存农地制度的矛盾
（一）产权和农地产权制度
1．关于产权的定义
现代产权经济学的鼻祖科斯认为，产权就是财产所有者的行为权利，即财产所有者享有可以做什么和不可以做什么的权利。他说：“我们说某人拥有土地，并把它当作生产要素，但土地所有者实际上所拥有的是实施一定行为的权力。”
xx的产权经济学家阿尔钦更强调产权的社会性和强制性：“产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。”
张五常说：私有产权的定义，是包括自由转让、自由选择合约权利。
产权经济学家德姆塞茨从外部性的角度定义产权，强调了产权的功能和作用：“产权是一种社会工具，其重要性来自以下事实：产权帮助人形成那些当他与他人打交道时能够合理持有的预期。这种预期通过法律、习俗以及社会道德等等表达出来。”
“产权具体规定了如何使人们受益，如何使之受损，以及为调整人们的行为，谁必须对谁支付费用。”
可见，所谓产权，就是对有形的、或无形的财产或资产的权利。包含财产的所有权和对财产的占有、使用、处分和收益等行为权利，还包括拥有多种选择的权利。产权是一种制度安排，通过一定的社会强制手段协调和规范人们处理、争夺稀缺资源的行为。产权的实现，要通过国家的法律或者通行的伦理道德规范或社会风俗习惯来实施。
2．农地产权制度
英国古典政治经济学家创始人之一威廉·配第有句名言：“劳动是财富之父，土地是财富之母。”土地制度是指人们在占有、支配和使用土地的过程中所结成的各种经济关系的总和，是一个国家或社会人地关系及其人与人关系的法定结合形式。农村土地产权制度，是指构成土地产权结构和产权关系的制度安排，是土地产权的权能分割、界定及归属的经济法律关系的总和。
科学的土地产权制度，是合理配置农村土地资源、推动其他农业生产要素合理配置的决定因素。土地所有权、使用权、收益权、处分权是构成农村土地产权制度的主要内容。土地所有权（land
ownership）简称地权，是土地所有者在法律规定的范围内自由使用和处理其土地的权利，是土地所有制在法律上的体现。
1950年我国颁布《土地改革法》，农民拥有土地所有权。1956年我国农村开始进入了所谓的高级合作社阶段，农民私有的土地逐渐无偿过渡为集体所有，并在更大范围内实行集体经营。1958年，全国开始人民公社化运动，实现了规模宏大的政社合一，土地全部收归公社所有。1962年，中共八届十中全会通过决议，肯定农村的土地集体所有制，实行“三级所有，队为基础”，土地所有权下放到生产队。50年代中期至70年代末期的农业集体化，是将农民土地私有转变为公有，将农民的个体所有制改造成为社会主义的集体所有制，把农民的家庭经营转变为集体统一经营，导致了我国农业生产力的缓慢增长，大大落后于世界农业生产力的发展进程。
70年代末期，安徽凤阳小岗村的农民率先揭开了家庭分户经营的序幕，将集体统一经营改变为农户家庭经营。随后，中国农村开始了以实行家庭承包责任制为主题的农村改革。劳动者与劳动资料的紧密结合极大地激发了亿万农民对土地的热情，使得生产力迸发出新的生机。
（二）现存集体土地所有制的缺陷
二十多年过去了，集体所有、家庭承包经营积极效应的释放已近尾声，而现存集体所有制和家庭承包经营所产生的负面效应已经逐渐地显露出来。在2004年4月22日全国“农村土地制度创新与农民组织发展”
专题研讨会上，有的专家认为，“权力对权利构成现实和潜在的威胁，这就是中国农村土地问题的总根源。”因此，认真总结现存土地制度的缺陷，对进一步推动改革是十分必要的。
1．集体土地所有制性质模糊
《中华人民共和国民法通则》第74条规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有。”劳动群众集体所有权的主体是由劳动群众组成的集体组织，代表全体成员享有和行使对集体财产的所有权。集体组织成员不以个人的身份享有和行使集体所有权。集体所有即不是个人所有权基础上的共有，也不是股份制基础上的法人所有；劳动群众集体组织既不同于传统民法上的合伙，也不同于现代商法上的公司。
《民法通则》指出：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”
《中华人民共和国土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”
《中华人民共和国农村土地承包法》第１２条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。”
“集体”是谁？是集体组织，还是农民集体？我国法律从未就“‘集体所有’是何种性质的所有权”作出明确规定。是“集体组织”？还是“集体组织法人”享有的所有权？或者是“个人化与法人化的契合”？所有权的模糊，土地的所有者成为一个虚拟的所有者。
法律意义的“经济组织”，必然具备法律所要求的“
有一定的组织机构、管理人员、资金，具有一定的民事权利能力和民事行为能力，能够以自己名义独立承担民事责任。”这样的集体经济组织在我国农村的多数地方存在吗？如果存在这个“农业集体经济组织”，那么集体组织解散、破产之后，如何处理原属于它的土地呢？
集体土地所有权的权属含混，所有权主体出现“一物三主”，违反产权界定规律，势必导致产权运行上的混乱。没有科学界定谁是土地产权的真正主体，谁该行使土地产权主体的权利和承担土地产权主体的义务。
2．集体土地所有制产权主体缺位
集体土地所有制，这种所有权制度安排{zd0}的缺陷是作为个体的农民和农户不能成为产权的主体。《中华人民共和国民法通则》规定，土地的所有权由占有权、使用权、收益权和处分权等权能组成。集体土地所有权，是农民集体或集体经济组织对土地所享有的占有、使用、收益和处分的结构性权利。
现存所有制的缺陷在于，农民不能直接成为土地产权的直接主体，而只能仅仅作为一个集体的整体成为土地使用权这一限定物权范围的主体。土地的经营者、占有者、使用者、收益者，没有土地的任何处分权和所有权；土地的所有者代表，又没有在实际的意义上经营、占有、使用土地，也并未享受土地的收益，但他们享有处置土地的一切权力。
群众集体是集体经济组织的主体，作为个人的农民本身反而不是集体经济组织的主体。在实际生活中，只有村委会和合作社长才是当然的集体经济组织的代表。能够真正处置农民集体所有土地的，往往不是农民集体本身，而是基层政府和村委会。农户已经成为农村土地事实上的经营者、占有者、使用者、收益者，但是土地的处置权和所有权实际上被乡政府、村委会、村民小组议事会所操纵、控制。同时，由于基层民主政治发展的局限，村委会在很大程度的上只是基层政府的代理机构而已。
集体土地所有制主体缺位，表现为土地资本产权主体缺位与市场主体缺位，这是当前农地产权存在的核心问题。这样，导致土地权利制度安排“激励——约束”不足，不仅使农民失去了市场竞争中获得比较优势的可能，而且还同时造成了我国耕地面积大量减少，土地荒漠化趋势十分显著。杜润生先生在一次小型座谈会上一针见血地指出：“现在的制度是集体所有，家庭经营。集体所有又不是集体经营，村里的干部容易舞弊，利用土地流动捞一把。所以要废除集体所有制。”
3．集体经济组织权能的缺失
市场经济一个最基本的原则就是要保证生产资料的充分流动，我国农村集体土地制缺乏所有权的核心权能——处分权，从而使得集体土地所有权沦为一种名不符实的虚权。
集体经济组织只有占有权、使用权、收益权，而没有处分权，不能通过买卖、转让、抵押、馈赠等方式改变所有权主体和所有权的性质。集体经济组织无权把自己的土地的所有权转给任何一个集体经济组织，也不能转给国家、个人或者企业事业单位。
农地变为非农用地，无论是单位或个人的非农用地，无论是社会公共事业用地，还是商业经营性质的用地，都要先将集体所有土地变为国家所有的土地，政府在土地交易中处于{jd1}的垄断地位和支配地位。现行法律明确规定，农村集体土地不能直接进入市场交易，必须先经过政府代表国家征用，然后再转手卖给开发商。
集体土地所有权不得转让，但是政府根据需要可以对集体所有的土地进行强制征用，使集体所有的土地变为国有。《中华人民共和国土地管理法》规定，
“国家对建设用地实行征用制度”，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。
政府变更了农村土地的所有权，土地才能进入建设用地的市场，这是一个最基本的制度。农村集体土地，只有变为国家所有才能实现农地变为非农用地的转变，征用土地的地方、数量、大小、价格，直接由政府主导，不能按照市场机制进行操作。
农村集体经济组织的代表，在处理集体经济事务活动中往往受制于基层政府的官员。征地的补偿费用的多少，xx由政府规定。土地被依法征用，其补偿费用包括耕地补偿费，安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费和安置补助费的总和，按规定不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。按照我国东部地区一般耕地年产值800元左右计算，每亩土地补偿费不会超过３万多元。全部补偿费用，作为集体公共财产，常常被地方政府借用。
4．土地产权的稳定性与人口变动性的矛盾
罗伊·普罗斯特曼等曾根据2001年对中国17个省的大规模问卷分析，对土地调整问题的严重性作出了评估：“土地调整仍是对农民长期而有保障的土地使用权的{zd0}威胁，它会产生一些重大经济危害和社会危害。”
《农村土地承包法》规定“在承包期内发包方不得收回承包土地”，“承包期内，发包方方不得调整承包地”。但另一方面，《农村土地承包法》第二十七条规定，经2/3以上村民会议成员或村民代表同意，对特殊情形也可作适当的调整。第二十八条认定了三种土地可以调整和承包给新增人口。这些条款在实际操作中，给人地矛盾的解决带来了新的变数和矛盾，土地的承包纠纷层出不穷。
《农村土地承包法》的基本精神是满足农民对于土地长久稳定的心理预期。但是土地承包存在着一个两难困境：一方面，在稳定承包关系时，不可避免地出现人地矛盾的新变化，使得一个人可能拥有若干个人的土地使用权，若干个人没有掌握任何一份土地的使用权；另一方面，当我们要保证土地的变动随着人口的变动而变动时，那么土地的频繁运动必然让每一个生产者、经营者无所适从，大大降低了人们对土地的心理预期。
（三）当前的农地制度对社会经济发展的不利影响
1．土地不断细化，地块零碎，增加了农民隐形的投资成本，并为此年复一年地支付较高的代价，而土地的边际效益呈现递减趋势。名山县建山乡安吉村八社吉廷军婚后生有一儿一女，赶上二轮土地续包，一家四人要进三份土地，人平田0.5亩，地0.6亩，全家承包田地共有十八块，土地越来越小，地块之间距离最长达到15华里，耕作起来苦不堪言。农户经营规模狭小，而且继续变小，规模不经济。家庭分散经营，难以形成土地的规模经济效益，阻碍了农业现生产的进一步发展。
2．现行土地产权制度按人口平均分配，不仅造成土地经营规模狭小，妨碍规模经营，而且刺激了农村人口的增长。按人口均分土地，而不按生产能力来分配，这种分配方式与专业化社会化的生产趋势相冲突。家庭联产承包责任制实行以前，农村所有家庭的未成年人都是依靠集体分得相应的口粮，这是通过经济制度刺激人口增长的{zh0}办法，它的恶果就是让中国的土地不堪重负。即使实行了土地承包制度，但是也没有斩断农民在增加人口以后对分得一份集体土地的心理预期。
3．难以形成增加农业投资的有效机制。土地频繁调整，使用期限短，农民缺乏对土地的权属感和稳定感，缺少对土地的长期投入。农民对自己经营土地缺乏长期打算，用的多、养的少，主动进行基础设施建设不够。在农村常常有许多的农民在自己的承包地被水冲之后，一般很少有人进行认真的维修和精心的维护，而往往在税费上做文章。
4．农民对土地的心理预期面临挑战。经验证明只要存在土地调整，农民的利益就会受到损失。只要普遍的土地承包存在，那么农民的积极性还是要受到一定的限制。农村土地小调整常常是农户之间矛盾的焦点。每一轮新的小调整，都是合作社一次土地权益的斗争。合作社长和强势家族在土地小调整中处心积虑大做文章，有的甚至不经集体同意、不经站班排队，强行占据别人退出的土地。
5．土地缺乏有效的规范化流转机制。不能流动和转让，“均田制”的土地资源的配置不合理，土地要素市场发育缓慢，土利用效率低下。由于耕地财产权的抽象化，农民作为使用耕地的主体，在土地上的短期行为成为主导，威胁到耕地永续利用。比较常见的是对土地的投入减少、掠夺性使用、以及随意抛荒。
6．阻滞了农业劳动力的转移和城市化的进程。家庭承包制之下的“均田制”，人人拥有一份土地，土地发挥了社会保障的功能。许多农民即使从事二、三产业获得的收入能满足较高生活的需要，也不愿放弃土地经营。农民一旦将户口迁入城市，对土地的一切权力将会丧失，这就使一些具备入城条件的农民不愿将户口迁入城市。
7．农民缺乏独立的明晰的产权，地权必然成为各种政治力量博弈的项目，各方根据利益竞争来取舍土地规则，农地调整、纠纷加剧便势所不免。政府拥有征地的垄断权利，村级组织拥有代理集体经济组织的调控权利，在决定农地是否征用、调整、流转或如何征用、调整、流转的问题上，农户处于{jd1}弱势地位，而一些地方的农户常常受到侵犯的情况还未受到相应关注。
8．对农民利益的严重侵害。2002年11月4日，《中共中央关于做好承包地使用权流转工作的通知》列举了一系列在土地流转中侵害农民权益的行为，并明确指出这些问题如不加以纠正，将引发许多矛盾，甚至动摇农村基本经营制度。2005年1月11日中国经营报刊载消息指出：“当前，农村土地流转过程当中侵害农民合法权益的现象不但没有解决，而且有愈演愈烈的趋势。”2005年3月10日国家农业部部长杜青林指出：“土地纠纷问题我认为主要原因是一些地方在土地流转过程中，对于中央的政策没有严格地执行，因此运作不够规范，有的侵犯了农民的利益。”如果地方干部因利益驱动强迫农民流转土地或者损害农民权益，而不能得到有效纠正，那么任其发展下去必将导致农村弱势群众进一步边缘化。
二、关于深化我国农地产权改革的方向
地农地产权制问题，是我国当前一个十分重要的热点问题，它集中了所有{yl}经济学家和农业问题的注意，他们各有其主张，归纳起来，主要有三种主：一种是完善集体所有制，二是实行土地国有制，三是主张还权于民，实行农户土地私有制。
（一）稳定和进一步完善土地集体所有制
“十六大”明确提出要“尊重农户的主体地位，推动农村经营体制创新”。农户与集体经济、农村基层组织，农村基层组织与农村集体经济体的关系，最终都落实到农户的市场地位这个核心问题上。农村各种经济关系的理顺，首先是确立农民的市场地位。农村集体所有制仍然具有巨大的生命力
1．完善土地集体所有制，实现农民土地持有产权
在完善集体所有制方面，目前影响较大的是徐汉明博士提出的“农民土地持有产权”理论。农民土地持有产权，是指农民在一定的期限内对集体所有土地依法承受、持有利用、收益分配、有序流转的结构性权利，是对土地资源利用的自主性、开放性、经营性的一种产权制度创新。它是在农民集体土地所有权{zj2}保留的基础上，对集体土地在一定年限内动态利用的实现形式，同集体所有权处在一个对应关系的层面。
安徽大学张德元、钱海燕教授主张，赋予农民土地持有权，培育农村土地流转市场。“在保持农村土地集体所有制不变的前提下，赋予农民对土地的长期持有权，即将土地使用权、占有权、收益权、有限处分权（转让、转包、租赁、抵押、担保、留置、继承、入股等）和依法承受权等除集体{zj2}所有权以外的其他权利都赋予农民，以逐步培育农村土地流转市场，促进农村土地流转。”
保留农村土地集体所有制，明晰其产权，承认目前土地承包经营的现实，农民可以按照股份分配土地出租、出售和入股所得的收益，并且给城乡人口增减和流动，提供了土地产权可以有偿转移的制度设计和安排。
2．实现土地人人所有的集体所有制形式
持这种观念的人认为，“农村集体土地所有制”，应当让农村集体的每一个成员都拥有均等的土地所有权。在方式方法上，我们可以精心设计，采取每户相对集中、人平土地数量保持相对平等，质量抽肥补瘦、距离远近搭配的原则，一律平分土地，尽可能使得所有农户都能获得土地相对集中、距离大致相等、质量等级大体一致、人平土地基本相等的土地。只有让每一个中国公民都拥有一份家业，并给予相应的产权保护，那么中国的市场经济才能真正活跃起来。只有让每一个国民拥有独立的财产权利，才能激发每一个国民前所未有的创造活力。只要{jd1}多数的中国公民拥有了自己的私有财产，那么中国公民的民主觉悟也会得到相应的提高。
既然集体的土地归集体所有，那么集体作为市场经济的主体，集体组织的所有成员可以按照集体的意志决定集体财产的命运。如果集体所有的地产，集体都没有权利自行处理，那么谁才有权处理集体的地产呢？是地方官员？还是基层干部？如果集体无权处理集体的地产，那么这个集体所有变名存实亡，就是不是真正的集体所有制。
集体组织的财产属于群众集体所有。那么，群众集体的{zg}权力就是群众集体所有成员的意志。这是一个最简单不过的答案，村社干部、基层党组织和乡镇政府都没有权利处置农民群众集体的土地。
农民问题的实质是就业问题，温铁军的观点非常有代表性。他指出，到了21世纪，中国的农民问题变了，由于农民人口太多，有9亿多，劳动力有5亿多，因此农民问题成了就业问题。他说，中国现在有劳动力八个亿，十年之后我们会超过九个亿，20年之后我们会达到10个亿。世界上有哪个国家能解决10亿劳动力的就业问题？如果把十亿劳力推向市场就必须打破世界各国的疆界，但是今天的全球化只允许资本自由流动，却不允许劳动力自由流动。因此中国劳动力过剩的问题靠市场是解决不了的。今天的中国在基尼系数接近0.5的情况下仍然基本稳定，没有发生其它发展中国家常见的农民起义，根本上得益于20世纪完成了土地革命。
在耕地福利化趋势下，公平原则必然高于效率原则。规模经营的前提，是农民在非农产业上有就业机会和更大的收益，大量的农民离开耕地也能够生存。就算我国顺利地加快城市化，而且耕地保持现在的规模，人均耕地能够扩大一倍，也才达到3亩多一点，还是谈不上农业的规模经营。但农村劳力就要流出近2亿人。但实际上，耕地总面积不增加还可能减少。因此在耕地问题上，先保障公平，再兼顾效率。只有在大量的农民离开土地，耕地的主要功能不是基本福利保障，而是土地收益率的时候，才有条件尝试那些以效率为中心的耕地分配和经营制度。中国目前正处在社会主义初级阶段，有着特殊的国情，人多地少，生产力水平发展极不平衡，地区差异大。中国的要素（人才、资金、技术等）市场和产品市场都很不xx。集体所有制和家庭承包经营制度尽管存在一些缺点和不足，但是xx可通过一些有效措施加以改进。在坚持的前提之下，对集体所有制和家庭承包经营制度加以改进和完善，才是应有之义。
（二）农村土地国家所有，农民永佃
有学者指出：“土地国有，曾经是一些资产阶级学者奢望的目标，但资本主义的性质决定了无法实现。处于现实社会主义阶段的我国，则可以顺理成章地成为现实。这一方面是由于它是历史进步和社会发展的客观要求，特别是我国已经实现了农村土地的集体化，进一步国有化是其顺向发展的必然结果；另一方面是由于土地国有化后，将有助于打破城乡分割、地区分割，从而更有助于现有农民及其子孙后代的公平竞争和脱颖而出。”“事实上，过去，也包括现在的不少人，为了能获得市民资格，都是非常自愿地放弃了自己原本享有的集体土地。土地国有化后，通过给所有农民以与市民平等竞岗等权利，也可以说是一种补偿。”
实行农村土地国有化的主张，通常把农村、农业、农村土地问题归结为村集体的中阻，认为农地问题出在村级组织利用集体所有权而任意调整土地。因此不如干脆实行土地国有，由农民长期使用。杜润生、陆奕彪等主张按物权原则来处置承包户的土地使用权，让农户得到更切实的实惠和保障。
1．土地国有化是社会主义制度的现实要求，土地私有化不符合社会主义性质。社会主义的基本经济制度决定了中国的土地所有制是社会主义公有制，土地国有制是社会主义公有制度的体现。xxx、恩格斯早在《共产党宣言》中就指出：土地国有愈来愈成为一种“社会必然性”，并且认为在小农占优势地位的国家里，可以采用集体所有制作为过渡形式。中共建政以来，我国土地制度若干次变革都是遵循这一路径向前发展的。
2．土地公有的观念在我国已经根深蒂固。当前集体组织在土地收益、处分等方面的权利受到国家限制，因此目前我国农村土地制度其实是不xx的国有制。自1956年起，我国通过自愿、赎卖、甚至革命性的手段完成了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。实际上实现了包括全部土地在内的生产资料国有，国家也一直以不同形式收取土地费。
3．实行农村土地国有化，国家可以对农民实行永佃制。土地使用权永佃给农民，使国家土地永佃权商品化。实践中，外国企业在中国投资时通过合同形式以交付租金为代价租用土地的行为，就是一种永佃权关系，这些租用土地的合同，实际上具有了永佃权性质。因此，在土地国有化后，建立永佃权制度是可行的，也是必要的。
4．农村土地国有，有制度上废除土地使用权的垄断，既可以克服现行集体所有，农户承包经营体制下的土地社区界限，又可以避免土地私有制下农民财产占有心理对土地流转形成的障碍。
5．国家保持了土地所有权，有利于国家对土地实行必要的管理。由国家统一管理，便于从根本上解决土地资源的浪费和破坏问题。同时国家可以利用土地的所有权组织宏观经济调控。同时，国家有充分的权利主动利用经济，行政手段，对土地使用权进行管理，促进土地流转制度的建立，解决因土地占有关系混乱所出现的种种问题。
6．国家可以凭借土地所有者的身份适当集中土地产权，搞土地的规模经营。也可以在实行永佃制过程中，引入竞争机制，促使土地的流动和集中，便于实行规模经营，实现社会化大生产。
（三）变革集体所有制为农民个人所有制或家庭所有制
这一主张的实质，是土地私有制。持私有论的学者认为，农民{zd0}的问题是土地问题，农民积极性的根本问题是获得完整的土地产权。今天的中国相当部分的农民已经在感情、感性上几乎都已认为他所承包的土地就已经是他的私有的财产了。当前农村土地改革的核心和重点，就是实现平等均衡的土地产权，农村土地归农民所有。
他们认为，土地私有化能真正还地权于农民，抑制村组织通过买卖土地、调整土地承包经营、更换承包经营者、调高承包经营费等方式来损害农民利益，加大农民家庭通过土地所有权来分享工业化和城市化建设用地带来的利益。
1．土地产权的激励。发展经济学家德尔博格有句名言：“给农民以土地的所有权，他们会把沙漠变成绿洲；如果让农民以租赁的方式来经营土地，他们又会把绿洲变成沙漠。”（香港罗必良：《政府、市场及意识形态》中国数字化出版社，2003）
美国管理学家理查德·帕斯卡尔认为，只有农民个人所有制或者农民家庭所有制，让土地的经营者成为土地的所有者，才能体现土地经营者与土地之间心里合约体现经营者的利益和土地的价值、利益xx融合为一个不可分割的整体。
2．农民已经拥有了相对的实际的产权
理论界普遍认为“农民集体”的土地所有权是一个虚置的概念。经营土地的农民已经实实在在地拥有了实际的占有权、使用权、经营权、承包权、流转权和收益权，并且这几种权利体现了极强的相对的实质性和独立性。现代产权理论的发展，财产权越来越倾向于被定义为控制权。谁拥有控制权，谁就拥有实质的产权。既然农户所合法地拥有土地使用权、承包权和流转权，这些法定权利实际上已经取代了“农村集体”的土地所有权，使土地所有权高度弱化，并对集体土地所有权实行了实质性的分割。（《论中国农民土地财产权利的贫困》洪朝辉/美国宾州西切斯特大学）
在当代中国，不同地区、不同经济水平的农民在对待自身土地权益遭遇不法侵害时，表现了具有共同本质的不同形式。有的农民为了捍卫自身的土地权益，不惜举债上访，甚至采取过激的行为；有的农民面对官员和开发商的侵犯，敢怒不敢言，作消极的反抗。不管是过激的反抗，还是消极的反抗，都给地方的社会稳定带来了巨大的社会隐患，从而加大了执政成本。失地农民“表达他们对社区之外占有土地的不承认，造成保护合法产权的高额成本，并因此使土地贬值”。（党国英《中国农村社会xx结构变化与农村稳定》，载于《中国农村观察》，1997年第5期）
3．私有制使农民成为个人利益的xx捍卫者
私有财产者xx地捍卫个人的主权利益。私有制能{zd0}限度地促使私有财产者依靠市场价格配置自己掌握的资源，以便获取{zd0}的利益。最重要的是要让农民拥有自己的土地产权，否则根本无法更进一步地调动农民的积极性。赋予农民自己完整的土地产权和相应的其他权利，并且使农民的产权必须得到切实落实和保障，这是我们进一步深化农村改革的必然选择。
要让农民拥有土地的自由，不是农民依附土地，而是农民决定土地。深化农村改革，就要把土地完整的产权交给农民，每一个、每一户农民实实在在地拥有自己的土地，在土地征用的博弈和政府谈判时就可以获得更多的主动权和进取力。
4．私有制意味着官不抢民和对政府权力的限制
哈佛大学访问学者、清华大学人文学院教授秦晖说，中国的农民问题决不是私有化太厉害造成的。即使在传统中国，农民问题既不是土地所有权的问题，更不是土地私有制的问题。什么叫做土地私有制，那就是当官的不能抢农民的土地。“所谓私有制不是讲老百姓某甲不能抢某乙的东西，张三如果抢了李四的东西，即使在xxx时代，政府也要干预的。我们说xxx时代是公有制的时代，为什么？道理很简单，在xxx时代，老百姓之间不能互相抢，可是当官的是可以抢老百姓的。而私有制国家当官的不能抢老百姓，其实区别就在这一点。”
5．宏观调控可以弥补私有制之偏
集体所有制的恶果就是刺激人口快速增长，土地私有制能够抑制人口过快增长。有人认为实行私有化会导致两极分化，而坚决反对私有化。私有化倾向的人则指出：农地产权私有化后出现的两极分化纯属正常现象，这是市场经济不完备的体现，可以通过宏观调控加以解决，可在一定时期、不同地方分别规定相宜的土地兼并规模的{zg}限额，并因势利导。从周边地区看，土地限额的法律规定不会产生很高的监督成本，在实践中xx能够推行，台湾的经验就是一个证明。适当的土地兼并，恰恰是实现土地规模经营的必由之路。
三、当前我国地农地制度改革的选择
当前农地制度上仁者见仁，智者见智。笔者认为由于我国土域广阔，且发展极不平衡，又处于一个人均收入不高，各种矛盾集聚的过渡时期和关键时期。在农地制度的改革操作上既要稳妥，又要灵活。因地制宜、大胆探索、小心求证、勇于实践，搞好试验，形成一个农地多种所有制并存和土地充分流转的新格局。
（一）土地制度实现形式的多样化，是当代中国农民的现实选择
由于中国的国情异常复杂，几乎每一种产权模式的选择，都能在现实之中找到相当充分的理由和依据。中国社会生产力和经济发展水平的不平衡性，不同地域的自然地理、社会条件千差万别，土地制度的多面性和实现形式的多样化，决定了中国农民选择农地产权实现形式的多样化。任何一刀切的具体政策，都会导致局部社会利益关系的紧张，从而影响社会的稳定和团结。
在非农产业的发达的地区，可以探索私有制的产权模式；在土地流转比例较高的地区，积极构建土地使用权市场；在广大中西部地区，则大胆探索完善集体所有制的各种模式；在生不添、死不减制度执行很好的贵州湄潭，则可以探索国有制之下的永佃制。从中国产权制度的实现形式来看，可供选择的几种方案中，集体所有制应当是当前农村产权结构的主体形式，土地私有制应当是产权制度的发展方向，国家所有制是产权制度的重要实现形式。
具体每一个地方选择怎样的农地制度，应当遵循以下几个原则：
一是要充分尊重群众的xx精神，我们相信群众的选择的{zj0}的明智的选择；二是要体现农业发展的绩效，获得{zd0}的比较效益，发挥制度的{zj0}效用；三是赋予农民独立自主的土地财产权利，并在市场经济的激励与竞争中实现产权的市场化、资本化；四是必须依靠法治规范公共权力，保护农民和农村集体经济组织的合法权益。
（二）总体框架——集体所有制模式为主导的混合所有制模式
集体所有制仍然应该是中国土地制度的主体。目前中国{zd0}的问题是农民问题，而农民{zd0}的问题是生存和就业问题，集体所有制解决农民的就业和和生存保障具有特别的优势。
在国民经济中农业占有很高比重的发展中国家，土地制度是整个经济制度的基础和核心。我国目前处于从传统农业向现代农业的过渡阶段，现阶段土地制度的主体形式和总体安排不应当越出公有制的框架。全社会70％左右的人口仍然要依靠农业提供生存保障，近50％的社会劳动人口仍然只能从农业中得到就业机会。李昌平指出：假如中国的土地制度真的回到了上世纪的30年代的私有制，中国就必然出现众多的非法生存者，整个社会就会长期处于一个不安定状态，当条件成熟时必然演化成无地农民革命运动。因此，中国维持和完善现存的土地公有制度具有十分重要的意义。
在市场经济条件下，资本的联合、重组和流动是企业获得经济效益和发展壮大的重要手段，各类资本交叉持股、相互融合，是市场经济的普遍现象。苏浙两省已有大量农民开始放弃土地承包权，或者保留承包权的名义而将经营权低价格、长期限转让，成为不依靠土地获取收益和保障的农民。在私有经济特别发达、农村与城镇居民享受同等社会保障的地区，xx可以探索土地股份合作制、私有制或者是国有制。苏南、山东、海南的更多的地方xx可以探索土地股份制，温州农村也可试点探索土地私有制。归纳起来，当前中国农地制度安排出现了以下六种形式。
⑴大稳定、小调整的农户经营模式。这是当前中国家庭承包经营制度中最普遍的形式，这是广大农民自发的为了生存保障的公平诉求的自觉体现。
⑵两田制。发起于山东省平度县。地方政府根据农民放弃部分土地的现实，将农户口粮田以外的土地全部收回，通过招租的形式来模拟市场的土地交易。但是人口和经济状况的变化使得农户对土地的权利依然缺乏稳定的预期。
⑶苏南模式。农户放弃了家庭生产经营，而代之以机械化的集体耕作。
⑷生不添、死不减制度。以贵州省湄潭县为代表，耕地承包期50年不变，非耕地承包期60年不变，这种土地制度已经向个人化特征的永佃制迈进了一步。
⑸温州模式。长期的私人经济使得温州人相信市场的运作能力，非农产业就业人口比重较大，土地租赁市场非常活跃，土地的集中程度达到相当的高度。
⑹土地股份制。以广东省南海县为代表，每个农户拥有一定的集体土地的股份，但股份没有一块与之相对应的土地，集体所有制已经成为个人化的产权。由于集体将土地统一发包给当地或外地的农民，所以土地股份制并未对经营规模的扩大化形成约束和障碍。
（三）当前我国农地制度改革的重点
培育和完善市场体系是完善社会主义市场经济体制的重要内容。党的十六大明确提出：“发展产权、土地、劳动力和技术等市场。放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，以造福于人民。”
在现有的农地制度框架内，用足用好“集体土地家庭承包制度”，让农民真正拥有长期而有保障的土地使用权，促进“农民长期的土地使用权”
市场化、资本化、物权化、法律化，使之成为一项基本国策。这是当前土地产权制度改革的重点。
1．变债权为物权、明晰农民的土地产权
物权法学家梁慧星指出：“土地承包经营权……实质上是一种债权，而不是物权。”物权与债权并列构成财产权的两大部分。物权是权利主体在法定范围内直接支配一定的物并排斥他人干涉的权利，属财产权。债权是指特定的人（债权人）要求另一特定的人（债务人）作出一定的行为。
现代社会为使稀缺资源得到合理配置，避免彼此间出现对抗，由国家制定法律确定物权的种类、内容、设立方式。为了使社会生产和生活在客观上要求尽量实现经济效益和社会效益，法律承认没有某物的人可依法或依约对他人之物所享有的独占性利用权(即他物权)。自物权是权利主体对自己的所有物享有的权利，他物权是在他人所有权上设立的权利。当一种物在同时设置自物权和他物权的时候，自物权和他物权都是“限制物权”，即不xx的所有权。
“一种产权结构是否有效率，主要看它能否为在它支配下的人们提供将外部性较大地内在化的激励”。（科斯：《财产权利与制度变迁》，译者的话）只有当其他人不能分享产权所界定的收益和成本时，这些效益和成本才可能被“内部化”，即才能对财产所有者的预期和决策产生xx的直接影响。我们可以看出产权的发展方向是沿着排他性方向演变的，农地产权物权化是一种必然的现实选择。
把农地产权中的债权性质的承包权改为物权性质的承包权，虽说是在现有制度框架内的一种改良，实际上是一种具有实质性意义的变革。应该说这是在新形势下农地制度的一种创新，不是简单地给农户增加一个“处分权”的问题。农地产权物权化的经济意义就在于，为农民利用财产的行为设定一定的边界，物权就是权利人在法律准许的范围内支配其财产，并承担相应支配结果的权利。集体所有制必须明确每一块土地的具体主人，并发给土地所有权证书，明确界定农地产权的主体。集体只保留对土地的{zj2}所有权，农民拥有土地的{yj}使用权。农民作为经营使用土地的主体，拥有完整的{yj}的土地使用权、占有权、经营权、收益权和处分权。在不改变土地集体所有的前提下，可以对土地使用权出售、交换、继承、抵押。
在我国现实条件下，如果宣传私有，不仅会引起意识形成方面的麻烦和社会震荡，更重要的实际操作上会碰到许多棘手的困难，还可能为未来土地的流转带来某些障碍。而在现有制度框架内，把农民对土地的债权变为物权，实质上说是进一步弱化集体所有权，强化农户承包权，是一种既有效又稳妥的办法。这种权利已不是原来意义上的双层经营体制下的承包权，而是把占有、使用、收益和处分权都给农户，是一种带有私人财产性质的“物权”。农户已成为实在的而不是名义上的土地主人，土地权利的变动包括土地流转、集中、收益流向等，首先是主人说了算。
把农地产权中的债权性质的承包权改为物权性质的承包权，虽说是在现有制度框架内的一种改良，实际上是一种具有实质性意义的变革。应该说这是在新形势下农地制度的一种创新，不是简单地给农户增加一个“处分权”的问题。
2．稳定的产权和自由的转让权促进土地的资本化进程
资本化（Capitalization），是指任何把资产凭其收益转换成资产的现期市场交换价值的过程。资产资本化的目的在于为这项资产的市场交易提供一个基准价格。
xxx最早提出了收益资本化的思想，“土地的购买价格，是按年收益若干倍来计算的，这不过是地租资本化的另一种表现。实际上，这个购买价格不是土地的购买价格，而是土地所提供的地租的购买价格，它是按普通利息率来计算的。”
土地的市场价值决定于四个特征因素：效用、稀缺性、有效需求、可转让性。2003年3月1日实施的《土地承包法》从制度上肯定了我国农村土地使用权可转让的因素。现实的实践提出了研究和实施农村土地使用权资本化的课题。中国农民将在一个新的起点上使土地、资金、技术和劳动力要素重新组合起来，建立起新的生产和土地机制。
马歇尔（Alfred Marshall
）指出了现代土地资本化评估的基本原则和方法：“任何一块土地的资本还原价值是其可能提供的所有纯收入的薄计折现值，……土地所有权所提供的那种社会地位和其他个人满足的货币等价并不表现为土地的货币收益，但列入它的资本货币价值。”并作出补充说明：“农业土地的价值一般表现为当前货币地租的若干倍，或等于若干年地租的收入：在其他情况不变条件下，这些直接的满足愈多，和土地所提供的这些满足与货币收入愈多，则土地的价值也就愈大。等于若干年地租的这种收入也由于未来正常利息率或货币购买力的预期下降而增加。”
实践证明，土地产权的稳定和自由的转让权能够提高农业的绩效，而更自由的使用权对农业绩效的改善并不显著。更加稳定的土地产权对土地的投资发挥着重要的激励作用，使土地的产出得到增长。土地的自由转让能够增加土地投资的交易收益，从而进一步刺激对土地的投资。同时，土地的自由转让促进劳动投入和土地投资配置效率的改善。把农民使用土地所带来的潜在收益予以贴现，进入市场交易，建立我国现有制度约束条件下的土地要素的流转机制，推进土地使用权资本化，将给我国农村土地制度带来巨大变革。
3．农地市场化是促进农村经济、维护农民利益的有效机制
农地的市场化，就是要让农民的土地能够进入市场，让市场机制在土地配置方面发挥主导作用。土地的市场价值，是已经投入并融于所涉及地块的劳动和资本，以及该地块周围地区所接纳的经济投入量。只有实现了农地的市场化，土地的市场价值才能体现出来。
农地市场化是保护农地的根本出路。市场化程度提高，土地使用者的趋利动机必然倒向单位面积产出率高的产品。选择什么样的方式利用土地的权利，逐渐由市场主导。土地市场化之后，每一个农民都会更加珍惜来之不易的土地所有权。在一个农民的内心世界，土地意味着农民的命根子，凝聚着中国农民几千年来积淀在心里的对土地的深深依恋，浸透了每一个中国农民的灵魂。
农地市场化是发展农村经济的原动力。依靠市场配置土地资源，是土地资本化的{wy}出路。土地资本化是解构“三农”问题的根本出路。农地市场化，必须辅之以相应的宪政民主制度。如果没有法治，那么农民的权益同样得不到任何保障。市场经济就是法治经济。土地制度的每一次变改，都会对整个国民经济产生重大的影响。
4．推进土地市场化，改革国家征地制度
多年来，土地管理对于保护耕地、保护农业，做出了突出贡献。但在计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，也存在有待进一步改革的问题。比较突出的，一是对集体建设用地的管理，不能适应农村经济结构调整的需要。调整农村经济结构，大力发展二、三产业，必然涉及用地管理。对于农村集体建设用地能不能流转，现行法律、法规缺乏明确规定。20世纪90年代初，原国家土地管理局一度推行“转权让利”政策，规定集体建设用地必须转为国有以后，才能进入二级市场流转。90年代中期，政策导向发生变化，不再强调必须转为国有，但也没有明确应该怎么办。目前，全国多数地方仍沿袭“转权”模式。
城市建成区和规划区范围内的土地转为国有，有充分的法律和理论依据。但规划区之外的集体建设用地也要“转权”，则在法理上很难讲得通。从实践效果看，不允许农村存量集体建设用地直接进入一、二级市场，一是对农村经济结构调整形成很大的制约；二是限制了农村集体凭借土地所有权获得资产性收入和地租。现行征地制度下的土地收益分配，国家集中的过多，留给农民的太少。不利于增加农民收入。三是关于国家征地，征地范围过宽。大量的经营性用地，也以“国家建设”名义征用，农民感到难以接受。
因此，这一政策遇到了普遍的xx，各地广泛存在各种形式的土地黑市。这对加强城乡土地的统一管理，也是十分不利的。
现行的限制农村集体建设用地流转的政策和征地制度，反映了政府职能还不能适应市场经济的要求。在市场经济中，政府作为国民经济和社会事务的管理者，好比裁判员，应按统一的规则执法。而目前的情况是规则不统一：同样是土地的所有权、使用权，国家和集体却不平等，国有土地可以通过一级市场进入二级市场，而集体建设用地却不能，这是计划经济体制遗留下来的做法。此外，裁判员不能同时又是运动员。而现行的征地制度中，由于政府的管理者职能和国有土地所有者职能界定不清，存在着政府利用管理者职权充当“运动员”，与集体和农民争利的现象。凡此种种，充分说明，保护农民土地财产权益，关键在于转变政府职能
“征地”是凭借权力的强制性的攫取，“买地”
是协商性的平等谈判。土地供需双方直接买卖解决的问题，没有必要让政府介入。政府的职责是构建、维持法治、公正、平等、合理、和谐的市场秩序，在所有的市场主体之间保持中立。国家的征地制度，是一种不平等的“交易”制度，根本没有体现农民参与市场“交易”的经济主体地位。在这种交易中，土地需求者必须依附于政府，农民的土地则遭遇强制性的征收。如果农民和土地需求者之间能够直接达成买卖关系，农民不可能仅仅得到一点点远远小于市场价值的补偿费，“集体资金”管理者（政府）、“村社集体”所有者（村支两委）也失去了截留农民资金的可能与机会。
今后改革的思路，首先，必须从根本上改变处理国家与农民利益分配关系的指导思想。国家与农民的利益分配，无非有三种情况：取大于予，取予相等，予大于取。当今世界经济发达国家，均进入工业反哺农业阶段。我们可能还没有这样做的条件，但至少应当做到，工业和城市的发展，不再从农业、农村、农民身上抽取资金。要把这一条确立为全党、各级政府乃至全社会，都必须遵循的指导原则，贯彻到各项具体工作中去。
作者：贾环通
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