以引入市场机制为主要内容的市政公用事业改革全面启动四年来,很多城市都进行了改革探索和实践。
数据显示,截至目前,安徽省40%的公交企业、50%的供水企业、80%的燃气企业的国有产权已经出让。深圳市水务45%的股权转让。上海浦东水务50%的股权已卖掉。全国城市50%以上水厂的股权已经出让转让。
"产权是大事,没有十分把握轻易动不得。"在建设部政策研究中心日前主办的"城市公用事业改革研讨会"上,特许经营专家、建设部政策法规司副司长徐宗威对这类现象表达了深深的忧虑。
会议期间,徐宗威副司长围绕公用事业改革的产权和经营权问题回答了本报记者的提问。
产权改革不能包治百病
<21世纪>:据我们了解,过去一段时间,许多地方在城市公用事业改革方面,更多地采取了产权改革的方式,应怎样看待这一现象?
徐宗威:市政公用事业改革全面启动以来,很多城市都进行了有益的改革探索和实践。
但是,改革中也存在一些需要反思的问题。现在谈改革,似乎必谈产权出让、股权转让。许多地方对此情有独钟,似乎产权动了才算是改革。可动产权是大事,没有十分把握轻易动不得。
<21世纪>:改革中为什么会出现这种对产权转让情有独钟的局面?
徐宗威:我想主要有三个方面的原因:
一是中央有政策。中央在十五大提出了从战略上调整国有经济布局和结构的重要任务,强调该退的要退出来,抓大放小,改变国有经济一统天下的局面。既然中央说了,地方当然可以做。这叫有"尚方宝剑"。
二是地方有需要。城市建设发展很快,需要建设资金,增量没钱就想办法把存量做活,存量出让转让自然可以有钱进账,政府的行政效力看上去提高了。
三是企业有要求。国企改革势在必行,各行各业都改了,你不改不行。特别是涉及价格、人事制度,国企没人管,改成民营了、改成合资企业了,优惠政策就来了。所以热衷于产权改革,也是企业改革的一个现实选择。
<21世纪>:市政公用事业方面对产权改革的热衷会带来怎样的问题?
徐宗威:产权改革不能包治百病,而且会出现一些新的问题。
一个是与改革的目标相悖。改革要促进城市公用事业发展,促进公用事业国有企业发展。但产权拿走了,新股东更多关心的是股权的利益、企业的利益,而不是社会公共利益,更不是城市公用事业的发展。产权改革后很多地方的城市公用事业发展规划落空。
再一个是,赚钱的一定干,不赚钱不干。新股东不关心如何降低成本,最上心的事是怎么向政府申请提高价格。因为降低成本是自己要掏钱,至少是要先掏钱,而提价是向政府向社会公众要钱。深圳特区污水处理费在三年多的时间里,已经从两毛七提高到了一块零五,通过提价来保障自己股权的利益,这也太"方便"了。
第三,是政府控制力明显下降。产权不是政府的了,所有权不是政府的了,占有权、处置权、收益权政府要听所有者的了。政府失去控制力,怎么保障公共利益和公共安全?一旦出了问题又怎么保障城市的安全和社会的稳定?
第四,产权出让转让,如何保证国有资产不流失,如何保证国有资产的交易行为公开透明,如何保证有形资产和无形资产评估是客观的?谁也不能打保票。在这样一种情况下,地方出让转让产权中牺牲公共利益和流失国有资产,有问题是正常的,没问题不可能。
政府应当是投资主体
<21世纪>:如何才能规避上述问题,更好地推动市政公用事业的发展?
徐宗威:稳妥的办法,还是先把产权看紧,放开经营权。
目前改革的法律法规不完善,政策不配套,在这样的情形下,为什么一定要先动产权,为什么一定要把国有资产出让转让掉?应先多想办法把经营权搞活。
政府的重要职责之一,就是要向社会提供公共产品和公共服务。人民群众已经把税费都交给政府了,就应该由政府投资。政府是理所当然的城市公用事业投资主体,但可以不是经营主体。
资产是国有的、全民的,但可以请有实力的经营班子来经营。经营得好,可以继续授权经营;经营得不好,可以再请一家公司经营。经营权放开,政府会有比较多的主动性和控制力。
现在很多地方都已经认识到,国企不是不能干好。国企和私企主要是两个差距,一个是机制、一个是包袱。只要转变经营机制,解决好人员安置,国有企业产权不动,国有企业一样可以搞活,一样可充满活力和市场竞争力。
所以问题不是产权一定要转让出去。换句话说,既然产权不是主要问题,那产权就可以先不动,更多的是先把经营权放开搞活。
<21世纪>:"看紧产权,放开经营权"的思路具体是怎样的?
徐宗威:首先,必须明确发展城市公用事业是政府的职责。
在发展城市公用事业问题上,政府{jd1}不可以缺位。这是政府是不是履行提供公共产品和公共服务职责、是不是职责到位或是缺位的重要表现。
第二,从国际经验看,城市公用事业的发展也不是全部私营化或者是市场化,有一多半国家仍然保持公用事业国家投资、国家所有、国家控股。
英国是私有化的代表,但也出现了回购的案例。法国坚持国家所有,德国走了中间的道路。
城市公用事业实行特许经营是法国人的经验,被联合国誉为是法国对世界的贡献。但法国经验的核心是坚持公用事业设施的国有。因为,如果设施不是国有的,也就没有经营期限的设定和到期后设施资产的移交了;也就没有经营者履约出色,政府再次授予经营权和授予新的经营期限了。坚持国有,是有效实施政府控制力和实施特许经营制度的重要基础。
第三,市场面前企业是平等的,尊重民企也尊重国企。严格讲,城市公用事业资产都是优良资产。因为社会公众天天都需要公用事业提供的产品和服务,而且这种需求是长期的和稳定的。这和其它工业产品或私人物品的生产差别巨大。不愁市场的项目,也就不愁信贷的支持。
目前一些地方公用事业国有企业的困难,主要是机制问题和包袱问题,只要政府能给他相应的扶持政策,国企一样可以干好。国企和民企都是市场的主体,而且是平等主体,不可以用行政命令,要求国企一定要退出这个市场,或部分退出市场。这在市场面前是不公平的。
第四,坚持城市公用事业国有,是坚持公有制基础的需要。城市公用事业提供的是公共产品和公共服务,这同生产私人物品的经济范畴有很大的区别。对城市公用事业资产的不同经营属性也应当加以区别。
