230万人命运流转 三峡库区二次移民


一近xx,李银翔就在想他该不该回家。

      李银翔是重庆市万州区城镇居民,妻子也是万州人。10年前,妻子作为三峡工程库区的移民曾经搬过一次家。

      当时移民是"就地后靠"原则,水位抬高后淹了原来的家,就往后面的山上转移。所以李的老婆、孩子留在了万州。

      那一年,李银翔已经在重庆主城区打了三年工。如今虽然事业略有小成,但每逢xx,他都要坐车颠簸3个多小时才能回家团聚。周{yt}蒙蒙亮又要从家出发,赶回主城区。

      李的同事中有几十人来自三峡库区农村,时间长的已经干了有七八年,月薪1200元以上,在重庆算是不错的收入了,因此他们当中大多已经在主城买了房子,有的还接来了老婆小孩。

      所以这几年,李银翔多次动过把家搬过来的念头。但他也有顾虑:"老婆在万州有工作,孩子也在那边读书,转过来成本太高,而且他们的户籍还是农民,也不想放弃那边的土地。"

      现在,重庆市即将出台的<渝东北地区经济社会发展规划>,也许将改变李银翔候鸟一样的命运。

      重庆市政府正在酝酿一个重大计划——对三峡库区人口进行第二次大搬迁,让一部分库区农村人口迁移到主城区或万州市区。

      这次搬迁的规模比10年前的三峡工程移民大一倍,达到230万人。

      230万人大迁徙

      8月21日,重庆市政府第106次常务会议对<渝东北地区经济社会发展规划>的送审稿进行了审议。最终文本即将正式颁布。"最终文本在提交市政府通过后将正式颁布",9月初,重庆市发改委发展规划处的人士告诉记者。

      渝东北地区包括位于三峡库区的万州、奉节、忠县、丰都、巫山、巫溪、垫江、梁平、城口、开县、云阳这11个区县。

      根据<规划>,从现在起到2020年,渝东北区域将累计转移人口230万人,向重庆主城和万州转移。

      这是三峡库区第二次大规模移民,比{dy}次三峡移民数目还要多一倍——上一次的三峡工程移民在重庆地区动迁了113万人,历经十数年,目前已基本完成。

      第二次移民迁出之后,渝东北地区的常住人口将下降到700万人。人口大量减少的三峡库区,将腾出广阔的空间进行生态保护,恢复森林,养护水源,成为"长江流域重要生态屏障"。

      随着人口减少和生态修复,三峡的旅游产业——碧绿的大宁河、精美的石宝寨,将给贫穷的库区带来财富。

      目前这11个区县人均GDP都不到1000美元,全国人均GDP则是其5倍多,达4.3万元。

      按照<规划>,这片被高山大河和万仞绝壁所阻隔的区域,人均GDP有望在2020年时赶上全国平均水平。

      为何二度移民

      三峡再移民,是基于库区脆弱的生态和高昂的发展成本。

      上一轮三峡工程113万人的大移民,除了14万人为外迁移民外,其余绝大部分是像李银翔的妻子那般,"就地后靠"。

      "但上百万移民'就地后靠'搬到高处,对山地坡地进行开发,这会导致库区生态破坏和水土流失越来越严重。"重庆市政协农委主任张学良说。

      重庆社科院农村所副主任陈悦是"再次开发性移民搬迁安置总体思路"课题组的成员。

      陈和其同事们调研的结果是,三峡库区现在人口密度为302人每平方公里,是全国的2.1倍,同类地区的4-5倍,远远超过适度环境人口容量。库区人均占地不足1亩。人地矛盾给生态环境带来超负荷压力。

      "库区人口居住太分散,有些城镇现居人口不到2000人,无法形成自己的经济循环,不能聚集效益",陈悦说。库区的投资成本也很高,有的高速公路每公里成本达到1亿元。

      看到如今库区农村只见老弱妇孺,青壮年都到主城或沿海打工了,比如李银翔那些同事,这些人即使在外已有居所,也不愿放弃土地,宁肯撂荒,或者转包他人。"这导致土地不能集约化利用,农业生产难有起色。"张学良说。

      而且这些转移的劳动力由于没有真正脱离农村,最终绝大多数人都要返乡。"这对于地方政府有限的财政能力来说,仍然是一大负担。"张学良说。

      针对这些问题,2005年12月,重庆市委书记汪洋上任当天,就赴库区的万州、巫溪、云阳进行调研。此后,经过相关政府部门和科研机构的论证,最终明确:将一部分库区人口转移出来。

      "把人口移出来,资源利用率、集约程度、投资效益都会提高。"陈悦认为。

      到底应该从库区搬迁多少人口,在论证时有过争议。

      "起初根据城镇建设体系的一个标准来测算,14个库区沿岸的区县有人口1100万,按照承载力计算,需要转移的人口是480万人。" 陈悦介绍说,

      "{zh1}确定230万人这个数字,是在考虑了主城区核心23个区县的资源环境、承载力,未来可接纳300万至400万人口,以及市计生委对库区未来人口增长率的测算,还有各个区县自己的估算,综合得出的结论。"重庆市发改委发展规划处副处长缪为解释说。

      市场化转移

      接下来的问题是,这二百多万的人口如何转移?

      曾有学者提出应像三峡工程移民一样,动用行政手段。西南大学历史系教授、三峡问题专家蓝勇就认为,"政府应采取强制措施将移民外迁,来xxx口与库区之间的矛盾,还可借机调整三峡地区历史上形成的不合理的经济结构。"

      <再次开发性移民搬迁安置总体思路>课题组对此也进行过思考。陈悦说,行政手段的外迁,一是成本高,二是迁入的移民由于生活习惯社会关系易造成回流,最主要的是会使他们形成一种依赖心理,其生活、就业积极性都会对政府造成压力。

      "政府引导,市场选择,自愿转移",因而成为三峡库区二次迁移的原则。

      为此,重庆市政府制定了"一圈两翼"的转移思路,其思路是通过加快"一圈"的发展,发挥大城市辐射带动力,吸纳"两翼",渝东南和渝东北剩余劳动力。

      目前重庆已有意识地在制定一些策略。如确定"一圈"的园区或工业企业。再比如招聘库区的移民或农民工,可享受相应的奖励和税收优惠。

      缪为则进一步解释说,此次移民在搬迁方式、实施主体和安置方式上都有别于三峡水库工程移民。它是以梯度转移、无土安置为主,以市场化为导向,将农村劳动力转移和城市化、工业化进程紧密结合起来。

      "目的是实现其稳定居住,使农民工逐步变化为市民,并放弃农村的土地。"这种移民呈现梯度,"比如万州城市居民转移到库区,库区周边劳动力人口转移至万州,甚至到沿海。"

      缪为透露,政府目前正着手将库区优秀的农民工或城镇居民,优先转移至主城,"如果他们都没能力在城市留下来,还有谁会呢?"

      库区官员对人口转移政策表示赞同。经委副主任徐素环称,万州现在常住人口150万,户籍170万人,随着经济的发展,在此基础上,吸纳30万的人口不是很大问题。

      但这次人口大迁移,显然是个系统工程,徐素环表示,"政府应思考,这些人转了以后怎么办,放弃土地的农村五六十岁老年人,搬到城区,生活怎么解决?"

      按照重庆市的对口支援政策,主城的经济开发区与高新园区今年要帮助解决万州区1万多劳动力的就业,实际并没有招齐,而按照该区与上海的协议,计划劳务输出3万人,实际也仅去了几千人,"能转移的都转移了"。

      重庆以五百多亿的财政收入,如何满足建立这些制度所需开支?

      有专家建议,目前政府对库区进行高成本的投资(如基础设施的建设和义务教育的财政支出),若能转向为其解决社保问题等基本保障的支出,差不多就可以抵消迁移成本,后一种财政支付方式可使这些移民长期稳定下来。

      重庆一些地区还在试点土地换社保制度,以促使农民工放弃土地走向城市。其余如土地的流转制度、公共教育、廉租房经济适用房的供给,件件都棘手。但也只有这些制度得到完善,才能达到实施人口转移这一策略的初衷。

      三峡移民,任重道远。张学良称,"整个转移过程会相当漫长,甚至要依靠库区下一代的努力。"