农业保险是现代农业发展的重要支柱。我国是世界上农业自然灾害严重的国家之一，年农作物受灾面积占播种面积的1/4，农业因灾损失约1200亿元。自2004年保监会批准黑龙江、吉林、上海、新疆、内蒙古、湖南、安徽、四川、浙江等9个省市试点以来，农业保险“新政”不断扩大实施，从而掀开了中国农业保险的新篇章。但与中国农业发展的现状看，农业保险的发展还是相对滞后的，其在政策制定、具体施行等方面还存在诸多问题，与广大农民的期盼更是有不小的差距，推进中国农业保险事业发展依然任重道远。

　　一、农业保险“新政”以来的主要进展

　　一是试点明显加速。与2004年的起步相比，试点的步子不断加快，并由中央试点带动地方试点，形成了全国性的农业保险试点热潮。2009年中央保费补贴资金已达80亿元，补贴地区达到17个；还在福建、江西和湖南开展中央财政森林保险保费补贴试点。

　　二是范围明显扩大。2008年全国累计承保农作物5.3亿亩，参保农户9000万户次，为农业提供了近2400亿元的风险保障，保险试点覆盖了全国绝大多数的省市区。2008年浙江83个县区全覆盖，农户参保率71%，保险品种20个，位居全国前列。广东的橡胶保险，山西的烟叶保险，陕西在8个县区试点了苹果保险，在陕北试点了红枣保险。北京市出台了15个大类的政策性险种，年财政补贴资金达1亿多元。贵州的能繁母羊补贴。江西的柑橘、油料、育肥猪补贴。吉林省2009年将玉米、水稻、大豆、花生、葵花5种作物的保险推到全省，参保面占5种作物播种面积的55%。

　　三是保障作用初显。2007年全国保费收入53亿，赔付30亿元；2008年全国保费收入106亿元，赔付43亿元；越来越多的农民正在享受农业保险带来的益处。

　　四是模式初现雏形。尽管试点推行了5大类不同形式的保险模式，但各地主要还是施行了以政府主导、企业实施的半市场化模式，这也与当初试点既不想设立专门的农业政策性保险公司又不想xx市场运作的设计思路相符合。

　　二、依然存在的主要问题

　　一是法律体系依然空白。从十多年前的原则性表述到现在，我国目前依然没有出台农业保险方面的法律法规，只能在保险法及其他相关法律中找到一点农业保险的内容，这给农业保险实践带来较多困难。

　　二是政府扶持还不到位。一方面多为临时性的安排，缺乏长期的制度性安排；除上海外等个别地方外，大多数地方补贴政策缺失。2008年全国还有10.48亿元的财政补贴资金未到位，占当年保费的约1/10。另一方面，又出现了政绩性安排的倾向，短期集中性的投入，有可能在大的风险之下难以兜底；保费补贴过高，引起农民的攀比。

　　三是覆盖度依然有限。尽管2008年全国累计承保农作物5.3亿亩，但全国的农作物年播种面积为23亿亩，覆盖面只有1/4；全国还有1.6亿亩水果，数亿亩经济林，养殖马、牛、驴等大家畜1.2亿头，猪6.1亿头，羊2.8亿只，其保险尚处丰零星试点层面，覆盖面更是极低。

　　四是群众期望还有落差。一个是保险责任落差，只保自然灾害，未保病虫害等；赔付起点也不合农民预期；二是费率农民的期望有落差，有的地方的农作物费率达到9%－10%；三是政府补贴与农民的希望还有落差，大宗农作物多数品种补贴在60%左右，而经济作物补贴仅不到30%。

　　五是制度设计参差不齐。各地模式不一、范围不一、保障水平不一、补贴标准不一，一些试点面临风险。保险的范围、费率、责任等环节制度不细，操作困难，易起纠纷。

　　三、主要建议

　　一是进一步强化对农业政策性保险的认识。目前认识还不到位，由于缺乏系统的中央政策安排，一些地方视之为“额外负担”。在地位认识方面，应该认识到推行农业保险是科学发展的必然举措，是有效防范农业风险的必然举措，是保险事业城乡一体的必然举措。在性质认识方面，应该认识到农业保险是非赢利的，是政府职责所在，改革开放前20多年的实践已经证明了市场化农业保险的破产，必须由政府主导。在现状认识方面，必须看到，关键还是政府的缺位，必须出人、拿钱、监管，确保农业保险事业的健康持续发展。

　　二是加快出台政策法律体系。出台法律体系，解决依据是什么的问题，规范农业保险的定位、性质、基本原则、组织形式、国家扶持、监督管理、风险基金建立等方面的内容。要明确主管部门，解决谁来负责的问题；要加大投入，解决钱从哪里来的问题；要加强监管，解决运行过程的监督问题；要优化政策，解决企业经营不好的问题。特别是在农业保险规模不断的情况下，要尤其注意大灾情况下的政策兜底问题和再保险问题。同时要积极推进保险细则的完善，在责任认定方面更加切合农业实际，减少因素造成的农民不满甚至是过激反应。

　　三是努力从试点转向全国推广。核心是增容、扩面、强责。增容就是要增加品种，目前仅对水稻、小麦、能繁母猪等主要品种予以补贴，基本农作物还有不少品种没有覆盖，经济作物、养殖项目和高效特色农业覆盖极少。扩面，就是要扩大覆盖面，全国常年的农作物面积是23亿亩，目前仅覆盖5.4亿亩，还需要覆盖18亿亩；果树、林木、养殖的价值高、因灾损失重，农民最关切，其保险试点要逐步扩大。

　　四是积极探索中国特色农业政策性保险模式。可以从各地的实际出发，坚持一主多辅原则，因地制宜推进。就目前情况，政府支持下的商业保险公司经营的制度模式是现实选择，要在以“政府＋企业”为主的同时，因地制宜探索多种模式。要充分发挥合作社的作用，目前的农业保险主要仍以政府行动推动为主，基层工作经费没有配套，基层干部积极性不高，而保险公司为降低成本又推行集体承保形式，一定程度上形成了对农民的强迫保险，在一些地方引起了农民的抵触情绪，合作社是良好的组织载体，应在此方面发挥积极作用。

　　同时，要推进制度创新，推进农村金融元素多元融合，将农业保险与农业xx、农业产业扶持政策结合起来，互相促进。

　　四、一点探讨

　　当前推进农业保险是不是农民必须出钱？有关专家一直在说，农业保险必须由农民出钱，有的甚至主张要农民全部买单，能不能如此，需要从实际出发，认真探讨。

　　我国一直实行大灾政府直接救济制度，农民对政府依赖性较强，农业保险意识较弱，当前推进过程中的补贴程度已经不能让农民满意，而保险公司为降低成本又以集体承保为主，于是出现村上强迫收缴保费的问题，若要让农民在保费方面付出更多，只能引起农业保险事业的倒退。而且，依目前的国家实力，负担农业保险的费用是xx有能力的，可以作为基本的惠农政策，能不能考虑对基本农作物全部由国家补贴，而不要让农民再掏那象征性的每亩几元钱。

　　至于，果树、林木、养殖的价值高、因灾损失重，农民最关切，可以考虑国家适当的补贴以引导这方面保险事业的推进。