摘要:日本食品公共安全规制受产业和国家利益的驱动,在相关利益集团压力下,表现出较强的路径依赖。规制的结果是:市场交易成本不断下降,食品公共安全水平处于较高水平。
　　关键词:日本食品公共安全;规制;制度分析
　　中图分类号:F062.9　文献标识码:A　文章编号:1005-0892(2008)05-0090-05
　　
　　“民以食为天,食以安为先”。20世纪80年代以来,世界各国纷纷加强了对食品公共安全的规制,以保护消费者安全、健康和提高市场效率、降低交易成本为目的的食品公共安全规制的相关研究得到进一步加强。近年来,各种危及食品公共安全新情况的出现,给世界各国食品公共安全规制的实践与理论研究提出了新的研究课题。20世纪90年代以来,以制度、组织和经济体制为分析对象的比较制度分析应运而生。对发达国家食品公共安全规制进行比较制度分析,研究其演进历程和趋势,对提高我国食品公共安全规制水平无疑是大有裨益的。
　　
　　一、制度、制度变迁与规制:文献回顾
　　
　　制度和制度变迁理论为理解规制制度变迁提供了有益的视角,不同的经济学家对制度有着不同的理解。凡勃伦指出,“制度实质就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯,而由生活方式所构成的是在某一时期或社会发展的某一阶段通行的制度的总和……经济制度就是在社会的生活过程中接触到它所处的物质环境时如何继续前进的习惯方式”。诺斯(1991)认为,制度是一种社会博弈规则,是人们创造的用以限制人们相互交往的行为框架,并把博弈规则分为正式规则和非正式规则两大类。青木昌彦(2001)则归纳了博弈论视野下的三种制度观,指出制度是关于博弈如何进行的共有信念(Common Believes)的一个自我维系系统,制度的本质是对均衡博弈路径显著和固定特征的一种浓缩性表征……以一种自我实施的方式制约着参与人的策略互动,并反过来又被他们在连续变化的环境下的实际决策不断再生产出来。舒尔茨(1991)把制度定义为涉及社会、政治和经济行为的行为规则,用于支配特定的行为模式,这一定义被以后研究制度的学者广为接受。
　　为了理解特定的制度安排在特定国家生成、演化的原因,经济学家在博弈论框架基础上,利用比较制度分析方法,分析不同国家特定制度的演化和变迁。科斯(1933,1962)创立了交易成本理论以分析制度的起源;诺斯则从简单交换形式到个人交换形式的变迁中,发现制度在减少信息成本和不确定性的重要作用。当前关于制度形成的力量主要有两种观点:一种观点认为制度是自然演化的结果,另一种观点则认为制度是人为设计的结果。持博弈规则论的经济学家倾向于设计的观点,而相信进化博弈论的学者明显赞成制度是自发的秩序(Menger,1883;Hayek,1973)。
　　由诺斯开创的制度变迁的路径依赖理论认为,制度变迁存在着自增强或正反馈机制(保罗·大卫,1985,1995,2001;布赖恩·阿瑟,1989,1990,1994,1996),当它一旦走上某条路径,其既定方向就会在以后的发展中得到自我强化,从而形成对制度变迁轨迹的依赖。尼尔森(1995)指出,制度变迁是人们在有限理性的假设前提下进行的,人们并不知道哪种制度是{zy}的,即使知道哪种制度{zy},也不知道该采取什么措施来实现{zy}的制度。适应性学习和经济的自然选择作为两种正反馈机制支配着制度的变迁过程。尼尔森和温特用马尔科夫(Markovian)微分方程描述的波动造成的动态变化来表明不同的制度结构在长期中的演化,并由布赖恩·阿瑟(Brain Arthur)加以改进,使理论假设和数学模型达到一致。更好地揭示了制度的动态变化。以阿夫纳·格雷夫为代表的历史制度分析更注重制度的实证研究,着重分析了文化和社会的制度结构之间的关系,他们认为文化在决定社会制度结构的行程中,在导致制度路径依赖方面具有重要的理论和历史意义。此外,经济学家们还研究了诱致性变迁与强制性变迁。(拉坦,1972;林毅夫,1991)
　　规制(Regulation)作为具体的制度安排,是“政府对经济行为的管理或制约”,是在市场经济体制下,以矫正和改善市场机制内在的问题为目的,政府干预和干涉经济主体(特别是企业)活动的行为, “包容了市场经济条件下政府几乎所有的旨在克服广义市场失败现象的法律制度及以法律为基础的对微观经济活动进行某种干预、限制或约束的行为”。在西方国家,规制实践围绕着规制代表谁的利益、为何会发生规制、如何规制等三个问题,经历了规制、放松规制以及再规制与放松规制并存的动态变迁过程和四次主题转换,形成了三大规制理论即公共利益规制理论、利益集团规制理论、激励性规制理论和规制框架下的竞争理论。自1970年美国环境保护委员会建立以来,政府规制的重心开始转向以环境质量、产品安全及工作场所安全的规制为主要内容的社会性规制。与产业规制有关的行政法对规制的经济学研究有重大影响,法律文献和相应的判例对于理解经济规律的法律框架及其演变具有重要意义。如史普博认为,有秩序的市场交易理当有赖于法律规制。政治科学的文献对规制的研究比较重视公共利益,也强调利益集团的讨价还价,同时也考虑了利益集团对公共利益的决定。Olson(1969)在其xx的《集体行动的逻辑》一书中重点考察了利益集团规模对规制行为的影响,指出,由于搭便车的影响,利益集团规模越大,集团内成员为争取集团利益的动力越小。在20世纪80年代里根主义指导下的放松规制浪潮中,社会性规制反而不断强化。尤其是20世纪90年代以来,随着国际经济政治关系的新变化,出于对公共安全、环境保护、健康与卫生以及社会稳定的需要,世界各国都普遍强化了社会性规制,并由此产生了一系列深远影响,同时又进一步影响了国际经济政治关系,甚至对国际政治、经济格局产生了微妙而深远的影响。
　　
　　二、日本食品公共安全规制的基本做法二战后,日本开始了战后重建的进程,尤其是重点发展与大众生活密切相关的轻工业。1955年,日本正式加入关税与贸易总协定。由于人关以后,日本产业国际竞争力较弱,为防止贸易自由化对本国经济的冲击,政府采取了保护产业、限制进口以及提高本国产业竞争力的政策。其主要措施是通过关税、非关税壁垒等进口限制措施,抵御进口产品对本国工业的冲击。这为日本食品公共安全规制制度的建立提供了路径依赖基础。20世纪90年代中叶以来,世界范围的食品污染造成的恶性事件时有发生,在日本也先后发生了O-157大肠杆菌感染、雪印牛奶等恶性食品安全事件,出于保护日本食品公共安全需要以及保护先天不足的日本食品产业需要,日本食品公共安全规制发生了重要变革,并逐渐深化。此外,20世纪80年代,经济全球化进程进一步加快,世界贸易飞速增长背景下的新贸易保护主义抬头,都为日本食品 公共安全规制制度的形成和发展产生了重要影响。
　　为提高规制效率,日本建立了机构相对单一、独立的食品公共安全规制机构,并建立了日趋完善的法律规制体系和食品安全检测标准、,程序等,并辅之于完善的执行机制。这一机制还具有开放性和时效性的特点,使其能根据实际情况的需要,随时进行制度更新。
　　日本负责食品安全的监管部门主要有日本食品安全委员会、厚生劳动省、农林水产省。日本法律明确规定食品安全的管理部门是农林水产省和厚生劳动省。
　　日本食品安全委员会(FSC)于2003年7月设立,主要承担食品安全风险评估,对风险管理部门(厚生劳动省、农林水产省等)进行政策指导与监督以及进行风险信息沟通与公开,直属于内阁。农林水产省成立消费安全局,主要负责:国内生鲜农产品及其粗加工产品在生产环节的质量安全管理;农药、兽药、化肥、饲料等农业投入品在生产、销售与使用环节的监管;进口动植物检疫;国产和进口粮食的质量安全性检查;国内农产品品质、认证和标识的监管;农产品加工环节中推广“危害分析与关键控制点” (HACCP)方法;流通环节中批发市场、屠宰场的设施建设;农产品质量安全信息的搜集、沟通等。厚生劳动省将原医药局、食品保健部分别改组为医药食品局、食品安全部,增设食品药品健康影响对策官、食品风险信息官等职位,增设进口食品安全对策室加强进口食品安全管理。食品安全部主要负责:食品在加工和流通环节的质量安全监管;制定食品中农药、兽药{zg}残留限量标准和加工食品卫生安全标准;对进口农产品和食品的安全检查;核准食品加工企业的经营许可;食物中毒事件的调查处理以及发布食品安全信息等。
　　农林水产省和厚生劳动省在职能上既有分工也有合作,各有侧重。农林水产省主要负责生鲜农产品及其粗加工产品的安全性,侧重在这些农产品的生产和加工阶段;厚生劳动省负责其他食品及进口食品的安全性,侧重在这些食品的进口和流通阶段;农药、兽药残留限量标准则由两个部门共同制定。
　　日本《食品卫生法》于1948年颁布并经过多次修订,仅1995年以来就修改了10多次,最近一次修改在2003年5月。为了进一步强调食品安全,2003年日本颁布了《食品安全基本法》,为日本的食品安全行政制度提供了基本的原则和要素,建立了确保食品安全、地方政府和消费者共同参与、协调政策等原则,确立了“消费者至上”、“科学的风险评估”和“从农场到餐桌全程监控”和加强风险管理的食品安全理念,特别强调从农田到餐桌的连续管理,注重从源头上控制食品安全,强调预防规制,抓住了保证食品安全的关键环节。除了两大基本法之外,日本的食品公共安全规制法规还包括了《农药取缔法》、《肥料取缔法》、《家禽传染病预防法》、《牧场法》、《土壤污染防止法》、《农林产品品质规格和正确标识法》、《植物防疫法》、《家畜传染病防治法》、《农药管理法》、《持续农业法》、《改正肥料取缔法》、《饲料添加剂安全管理法》、《转基因食品标识法》、《包装容器法》、农林规格制度(Japanese AgriculturalStandards,JAS)等。随着国内对有机农产品需求的扩大,日本于1992年颁布了“有机农产品及特别栽培农产品标志标准”和“有机农产品生产管理要领”,并于2000年制定、2001年4月1日正式实施了“日本有机食品生产标准”。《农林物资规格化和质量表示标准法规》(JAS)还规定,转基因食品必须加以标识,经过指定机构认证方能加贴有机食品标识。
　　日本农林水产省和厚生劳动省有完善的农产品质量安全检测监督体系,全国48个道府(县)、市共设有58个食品质量检测机构,负责农产品和食品的监测、鉴定和评估,以及各政府委托的市场准入和市场监督检验。
　　日本厚生劳动省颁布了2000多个农产品质量标准和1000多个农药残留标准,农林水产省颁布了351种农产品品质规格。根据新的《食品卫生法》修正案。日本于2006年5月起正式实施《食品残留农业化学品肯定列表制度》,禁止含有未设定{zd0}残留限量标准的农业化学品且其含量超过统一标准的食品的流通。2004年8月公布的《肯定列表》在原来仅制定残留标准的350种农药基础上修改和制定了669种农药、添加剂和动物用药残留标准,基本覆盖了世界上实际使用的700多种农兽药,对没有制定残留限量标准的农兽药设定的“统一标准”数值非常低,仅为O.01PPM,实际上就是禁止尚未制定农兽药残留限量标准的食品进入日本。
　　日本的食品公共安全规制还重视食品溯源制度为基础的风险管理、食品与营养标签制度、信息发布制度,重视信息技术的积极利用、食品公共安全规制的社会监督,加强信息的供给,确保食品公共安全规制透明、公正、公开,使规制合理、合法、可信、可靠,使食品公共安全规制切实达到了保护消费者食用安全的目的,起到了良好的规制效果。
　　
　　三、日本食品公共安全规制的制度分析
　　
　　食品公共安全规制作为具体的制度安排,显然有着一般制度形成和演化的典型特征。我们从规制制度角度分析日本食品公共安全规制的具体做法: 1、日本食品公共安全规制不断强化来源于产业和国家利益的需要
　　规制是政府或者一些公众机构根据相应的法律法规,依照一定的程序。对企业和消费者的微观经济行为进行的干预、支持、鼓励、限制和约束,以弥补市场失灵,提高经济效率,保障劳动者和消费者安全、健康、卫生以及保护环境和防止灾害。施蒂格勒(1971)认为:“作为一种法规(Rule),规制是产业所需要的并为其利益所设计和主要操作的”。经济学理论主张,政府规制是运用国家权力对市场经济的干预,规制往往是受规制产业争取来的。任何制度及其变迁都是在不断平衡社会冲突、平衡各种价值主张中进行的。国家利益实质上是一种公共品,产业利益某种程度上也至少是一种俱乐部产品。经济学理论认为,公共品的提供尽管也可以采取适当的制度设计由市场机制来提供,但由政府机制来解决至少效率更高。况且,规制作为一种制度,也是一种应由国家提供的公共品。食品公共安全由于固有的信息不确定和信息不对称,也必须由政府来提供。通过政府对食品安全的规制和强化规制,将使食品产业的竞争能力在经过可能的短暂阵痛之后,大大提升产业竞争能力,从而在对外贸易中居于优势地位,这恰恰是食品产业利益集团追求的目标。
　　食品公共安全规制是政府为社会提供公共利益的有效途径之一。日本在二战后经历了粮食短缺,其粮食供给依赖于不断增加的进口。即使在现在,日本食物供应也有60%来自进口,日本认为维持相当数量的粮食产量以防止贸易危机的出现是必要的。此外,战后日本的农地改革形成了小规模的农场结构。日本农业在长期的贸易保护下,国内市场的价格远高于国际市场价格,以农业为主体的食品产业的竞争力相对削弱。农民收入主要 是通过边境措施维持国内农产品的高价格来实现的,维持农民收入和乡村结构也是保证日本产业和国家利益的需要,这就要求日本政府采取一定的规制措施,保证产业微弱的竞争力。同时,战后日本经济的飞速发展,导致其技术水平和生活质量大幅提升,公众对食品安全标准的要求也越来越高,严格的食品公共安全规制也是保证其国内食品安全的必然选择。
　　日本1999年通过新的农业基准法,为日本农业规划了发展目标,包括对农业多功能性的极大xx,如保持乡村风景和维持农村经济,传统的农产品支持计划必须与那些非产品性的特殊目标分享农业预算等。新的法案同样强调通过加强农业竞争力来减轻日本对进口粮食的依赖。这些都是政府为了维护国家利益、公众利益和产业利益而提供的公共品。
　　
　　2、日本食品公共安全规制的不断强化来自于食品产业利益集团的需要
　　传统的利益集团理论认为,集团的存在是为了增进其成员的利益,有共同利益的个人或企业组成的集团通常总是具有进一步增进这种共同利益的倾向,个人可以通过代表其利益的集团来实现或增进其个人利益。陈富良(2004)研究认为,政府的管制制度在利益集团的博弈下,一般都维护着公共利益的目标,这是因为每一项管制措施的出台都是多种力量博弈的结果。当然,如果力量对比失衡,结果也会不一样。食品是一种特殊产品,每一个个人与家庭都不可或缺,这就使每一个个人或者家庭都或多或少在不同程度上表达了对食品安全的利益诉求,减少了在利益集团博弈中的“搭便车”现象。通过以食品产业为代表的利益集团和不同公众与家庭在食品安全方面的博弈,适应经济条件基础上的食品安全水平不断提高,这就要求规制者不断提高食品安全的等级。具体而言,就是不断完善食品的准入制度、检验检疫制度、技术性标准体系、包装与标签要求等相关规制。此外,随着社会性规制从简单的行政规制发展到制定规制的各种具体标准,以及应付日益全球化所带来的外国食品对本国食品产业从业者和企业的冲击,在符合WTO有关协议的基础上,日本和世界各国一样,提高了对本国食品产业的有效保护力度,并且这种保护不能以大幅度降低国内食品安全水平为代价。
　　日本食品公共安全规制不断强化与日本特殊的选举制度也密切相关。日本的选举制度是中选举区制,是大选举区制与小选举区制之间无原则妥协的产物。它是一种松散的比例代表制,既不同于出现席位大变动的英美制度,也不同于有些欧洲大陆国家所盛行的派系林立的极端分散的制度。日本选举制度的另一个特点就是缺乏使改选区和席位的数目同人口变化自动适应的机制,客观上大大地加强了农村选民的权重。农村利益集团在农村中的影响力和号召力,也使得各政党必须重视农村利益集团所提出的各种要求和建议。日本的利益集团主要包括工会、宗教团体、工商业团体、农协等,他们都分别在不同程度上支持着各政党派别。青木昌彦指出:“多元官僚制”是日本的一项重要的政治经济制度。具有利益需求的私人先联合形成行业协会,然后行业协会将权力传递到其在官僚机构中相应的行业管理部门,即“原始部门”来掌管,原始部门代表其所管辖行业的利益在政府内进行谈判。日本农协能将99%以上的农户组织起来,为争取在选举中的选票,各政党在选举中自然倍加重视能够左右数百万张选票的农协,不敢得罪日本农协组织的广大农民,从而相关食品、农产品的规制政策往往要以农协为出发点。为保护农协利益,在食品公共安全规制中的必然选择就是不断提高对食品产业的保护力度,在食品贸易中,不断提高技术性贸易壁垒。同时,提高食品贸易的技术性贸易壁垒,又有助于提高国内食品安全水平,恰恰又迎合了日本近几年在不断的食品安全危机后国民对食品安全日益xx的需要,使规制者赢得较多的政治选票。
　　拉尔夫·戈莫里、威廉·鲍莫尔(2003)研究认为,国际贸易存在着固有的利益冲突。为保护本国利益,在利益集团的压力下,规制部门不得不在规制中体现相关利益集团的利益。因此,在相关食品利益集团的压力下,规制部门在进行食品公共安全规制过程中,不得不重视农业生产部门和相关利益团体的利益,在关税壁垒、非关税壁垒、黄箱补贴被WTO所限制情况下,在贸易中不断提升相关的技术标准,强化检验、检疫制度和合格评定程序,提高贸易壁垒,从而减少国外食品产业的冲击。同时,由于国内连续几次的食品安全事件,引起了广大民众对食品安全的高度重视,政府规制部门顺应民意的选择就是不断强化技术型壁垒,保护国内食品产业。3、日本食品公共安全规制不断强化具有强烈制度惯性
　　柯武刚、史漫飞指出:从可能和经验来看,社会的内在制度是在某些更高层规则演化的:对个人和组织产生良好作用的规则会得到采纳和效仿,而做不到这一点的规则将被终止。他们进一步指出,制度的惯性具有路径依赖的性质,理性选择制度注意在功能主义的视角下指出一套制度的产生和存续依赖于它所带来的相对于其他制度而言更多的好处。“制度的产生和存续是因为相关的利益主体为避免两害、达到两利而形成的一种自我约束的契约式规则,这种规则能为相关个体带来较之于其他制度而言更多的益处”。新制度的形成过程必然会受到旧制度的塑造,在冲突的结果中处于有利地位的一方建立的新制度中必然残留有旧制度的成分。简言之,虽然社会冲突的结果可能会引出新制度的建立,但是,引发制度变迁的冲突却根源于旧制度,冲突的展开过程也会受到旧制度的调节和引导。
　　日本基于贸易保护主义的食品公共安全规制来源于旧制度对食品产业的过高保护,在制度变迁中,旧制度中高保护的惯性使新规制制度不得不考虑继续对食品产业进行保护。尤其是日本农协团结了95%以上的农民,其政治压力显然不可低估。在利益冲突中,显然会要求新的规制制度继续对其进行有效的保护。反映在食品公共安全规制中的制度选择上。就会选择合适的新制度以维持相关利益团体的利益。加之日本较高的经济生活水平,使日本国民习惯于对食品公共安全实行较高标准的规制,从而使日本对食物供应尤其是占60%食物供应的进口部分设置较高的技术性贸易壁垒,迎合日本国民对较高安全水准的需要。总之。由于旧制度下对农业为代表的食品产业的过高保护,使日本食品产业基本丧失了国际竞争力。为维护日本以农产品为代表的食品产业的利益,新的制度不得不继续坚持对其进行保护。在自由贸易要求日益高涨的环境下,惟一的出路就是通过不断提高技术性贸易壁垒,以食品安全为借口,实现对国内农业、食品产业的高保护。
　　
　　4、日本食品公共安全规制不断强化的结果是市场交易成本不断下降,经济效率不断提升
　　由于食品公共安全规制的不断强化,违背有关规制所可能产生的沉重代价,使食品从业者一般不敢随便逾越食品公共安全规制的界限,对食品国际贸易也产生了一定的积极影响,使国外的食品出口者不能随便将不符合相关标准的食品进口到国内。有效地保证了国内食品安全,维护了食品市场秩序,大大降低了食品安全事件发生的概率和频率,消费者可以放心大胆进行食品消费。交易的各个主体对食品安全具有充足的信心,将有效降低市场交易成本,社会福利水平得以大大提高。反观之,一旦发生食品安全事件之后,如相关规制机构处于某种考虑,封锁或者阻滞相关信息的传播,往往带来的是消费者不敢消费,食品生产者遭受巨大的损失。这是因为在信息不xx的情况下,理性的消费者为了自身的安全、健康,{zj0}选择就是减少消费或不消费,即使消费,也往往是甄别再三,通过购买价格更高的替代产品,以规避自身消费行为可能带来的潜在危害。我国的“毒香蕉事件”再次证明,强化食品公共安全规制,能够大大降低市场交易成本,提升经济效率。尽管“毒香蕉事件”事后证明,所谓的“毒香蕉”只不过是个别别有用心的人散播的谣言,但之所以产生如此大的波澜,就是因为食品公共安全规制不足。食品公共安全规制水平相对较低,造成公众对食品安全信心不足,从而引发了大规模的香蕉腐烂而无人问津的尴尬局面。反观日本。食品公共安全规制及时、到位、有效,防止了由于规制缺位所可能导致的食品安全问题,从而在食品市场交易中,有效地降低了交易成本,提高了经济效率。
　　
　　四、小结
　　
　　食品公共安全规制作为典型制度安排,具有制度演化和变迁的典型特征。由于产业和国家利益的需要、利益集团压力导致的争取政治选票的需要、制度惯性和市场交易成本不断下降的需要等方面的原因,使日本食品安全在几十年的制度变迁过程中,不断趋于严格与强化。在规制变迁的过程中,尽管规制的成本在不断上升,但由于严格的规制良好地保证了食品安全和维护了市场秩序,有效降低了市场交易成本,大大降低了食品安全事件发生的概率和频率,大大提高了食品安全水平。这样的结果进而又对食品公共安全规制产生了锁定作用,使食品公共安全规制进一步趋于严格与强化,甚至在某些程度上,超越了社会公共需要,演化成为国际食品贸易的技术性贸易壁垒,进而在国际贸易中诱致一定的不良结果,一定程度上也成为全球公共品的重要组成部分。