燃油税需要一种系统思维


随着国际油价的上涨,对于国内成品油价格以及开征燃油税的讨论又变得热烈起来。油价高企被认为是阻碍燃油税出台的因素之一,目前国内成品油价格又有上调的可能,那燃油税的开征也要推延。但也有观点认为,在油价高涨的时候开征燃油税,进一步抬升油价,能够引导消费者节约用油。无疑,一直以来,燃油税被赋予了节能降耗、保护环境的使命。

      对于燃油税的功能,最初的设想是取代养路费;后来有人提出,开征燃油税之后,就不应该再征收道路通行费和过桥费,这也是海南的实际情况,该省从1994年开征的燃油附加费取代了此前征收的四项费用。现在,随着环境问题的突出,人们又强烈希望燃油税能有效承担保护环境的功能。降低单位GDP能耗是国家提出的重要任务,为此将适时开征环境税,而燃油税在客观上具有环境税的功能。燃油税在筹集公路建设资金的同时,还能起到保护环境的作用,显得意义更加重大。

      燃油税要承担更多功能,需要筹集到更多的税款,也就意味着税率的提高。如果燃油税只是取代养路费,每升汽油大概只需征收1元燃油税,就能筹集到同样数额的养路费。如果燃油税还要取代道路通行费和过桥费,每升1元的税率是xx不够的。海南省最初开征燃油附加费,征收标准是每升汽油1.1元,结果远远不能满足公路建设和维护的需要,并且欠下大量债务,被迫在2006年将征收标准提高到每升汽油1.42元。对于那些高等级公路更多的省份,燃油税的税率还将高于这个数额。

      如果燃油税中要列支一部分环境保护的费用,税率可能接近每升汽油2元;即使燃油税不需用作环境保护,因为要起到抑制成品油消费的作用,也可能会定一个较高的税率,使得车辆为燃油税支出的费用高于原本需要缴纳的养路费和路桥费。

      较高的税率会使某些类型的车辆负担更重。燃油税承担环境保护的功能是使所有车辆需要支付更多,但在环境税尚未出台的情况下,其他方面的污染不会减少,这些多支出的费用或许难以起到改善环境的作用。因此,在环境税尚未形成系统,使得环境成本为大多数使用者承担之前,不太应该让消费者先行承担环境成本。燃油税将道路通行费和过桥费包括进来,会使那些长期在市区行驶的车辆(公共汽车、出租车以及一些私家车等)负担更重,它们本来很少缴纳路桥费。因此,燃油税的功能设定越多,由此引发的成本再分配就越复杂,各方面的利益就越难平衡,燃油税出台的阻力就越大。

      因此,要促使燃油税早日出台,需要适当简化它的功能与使命。即使是回归到最简单的功能——取代养路费,也会引发道路建设成本的再分配:小排量车辆的费用减少,大排量车辆的费用增多;私家车承担的费用减少,出租车、公共汽车、长途客车、货车等营运性车辆的养路费大幅增加,增加的费用将转嫁给乘客和客户。

      税制的变动牵涉到方方面面的利益,需要有整体的考虑和系统的安排,当然也不能止步不前,需要遵循的原则是,使纳税人(或者缴费者)付出的费用与其得到的公共服务更相符合。