瑞典、德国的国家结构和地方自治
2005年4月18日至5月1日，民政部中欧村务管理培训项目赴欧洲考察团，到德国、瑞典学习考察国家的地方自治，公共管理培训的手段、方法和组织实施。参加人员有民政部、中国-欧盟村务管理培训项目办公室和辽宁、黑龙江、江西、山东、河南、云南、甘肃7个试点省的培训项目主管、培训教师共17人。短短10多天的学习考察，学员们不仅被欧洲城乡一体化发展的“现代田园城市”风光所陶醉，而且对两国的公共行政管理，特别是地方政府自治有了进一步的了解和认识。
一、考察活动的基本情况
此次考察是中欧村务管理培训项目的组成部分，也是该项目派出的第四个赴欧洲考察培训团。出访前，民政部和中欧村务管理培训项目办公室专门组织召开赴德国、瑞典学习考察动员会，介绍了欧盟与中国的外交关系及{zx1}发展、中欧合作项目的情况，德国地方政府体制和地方治理模式，并向代表团成员提供了访问地的中文材料，为考察活动的顺利进行提供了帮助。
考察期间，除旅途时间外，我们在两国先后各工作了6天。在瑞典，瑞典基层机构协会（SALAIDA）有关负责人和专家学者就基本国情、国家行政体制、中央政府与地方政府的关系、国家的审计和监督、地方政府的财政状况、国家和地方的选举以及瑞典基层机构协会的发展历史、工作职能和成效等情况给我们作了详细介绍；期间，到英雪萍市（EnkÖping）听取了市政府首席执行官关于市政府的员工构成、工作职能和财政情况的介绍，实地参观了该市残疾学生与健康学生一起接受教育的小学、为弱智学生设立的短期看护家庭；参观了地方政府培训中心（Stora Brannbo），了解了该校对瑞典地方自治体发展所起的作用及目前市镇议员和工作人员的培训情况；参观了斯德哥尔摩市政厅，观摩了瑞典国家议会举行会议的现场，并听取了国会议员关于各大政党在瑞典国家和地方民主政治中的地位、作用和相互制衡机制的情况介绍。
上图：英雪萍（EnkÖping Kommun）市议会及市政府
在德国，我们的考察活动集中在北威州（NRW）进行，先后听取了科隆林德斯区（Lindenthal）市民倡议小组（IBB）代表关于市民如何参与地方自治的情况介绍，并实地参观了在他们的建议和干预下，城市社区的市场、住宅、办公、工厂在建筑风格上如何相互协调，布局上更为科学合理；到贝尔斯基—格拉德巴赫市（Bergisch-Gladbach）了解了地方议会在地方政府决策中的角色和作用；到北威州首府杜塞尔多夫(Düseeldorf)听取了州政府内政部基层治理部门（Kommunal verwal tung）的官员关于州和县、市镇（乡）的组织结构和自治方式等情况介绍；访问了艾伯特基金会（Bonn Friedrich）、大莱茵地区行政管理学院（Rheinischen Studieninstituts Fur Kommunale Verwaltung In Koln）和哈根大学远程教学教材开发中心（fern-unversitat hagen，zentrum fur fernstudienentwicklung ZFE），了解了公务员培训的基本情况，培训的方法和手段等；参观了克莱沃先生（Krevert，农民）的农场和家庭，并与克莱沃夫妇及市镇农场主协会主席进行座谈，了解德国农业的发展形势，国家在农业方面的政策及对农民政治、经济权益的保障等情况；听取了莱茵西格县（Rhein-Sieg Kreis）选举办公室负责人关于地方议会选举规则、组织机构及莱茵-西格县2004年选举情况的介绍，并前往托斯道夫市（Troisdorf）会见了该市社会民主党（SPD）主席拉尔夫·沙伯劳斯奇（Ralf Saborowski）先生、皮特·克莱尔(Peter Kreppel)教授，了解了民主党派怎样为自己竞选做准备工作的有关情况。
二、瑞典的国家结构和地方自治
（一）基本情况
瑞典王国，简称瑞典，首都是斯德哥尔摩，语言为瑞典语。总面积45万平方公里，人口为900万，人口密度平均每平方公里20人。其中，瑞典人约占89%，芬兰人2%，另外9%的人来自其它国家；中小学文化的占25%，高中文化的占45%，大学文化的占28%，文盲占2%(主要是移民背景人口)。北部靠近北极，自然条件恶劣，所以居住人口稀少，仅约100万人，南部为岛屿，人口主要集中居住在中部的斯德哥尔摩周边地区。女性人口平均寿命82.1岁，男性平均77.5岁，人口增长率0.4%。2003年人均国民生产总值3.56万美元，居欧洲平均水平。在国民经济中服务业占59%，工业占39%，农牧业仅占2%。国民收入分配比例为：个人49%，中央政府8%，地方政府20%，投资16%，其它7%。瑞典是政治中立的国家，200多年来没有战争，但有很强的国防，军事生产促进了民用生产，如电子工业，出口贸易主要是汽车、电子产品。
（二）国家结构与行政组织
瑞典王国是君主立宪制国家，国王世袭，主要是代表国家出席典礼、剪彩仪式等，国家政权掌握在国家议会和政府手中。目前，国会有349个议员席位，其中社会民主党144个，保守党55个，人民党48个，基督教民主党33个，中间党（moderate party）22个，共产党(左派党)30个，环保党17个。国家行政管理分为三个层次：中央政府、省政府(俗称“医疗区政府”)和市镇政府。中央政府由22位部长组成，下属10个部和约300国家局。中央政府的每项决策均由22位部长集体研究通过，对省政府(医疗区)和市镇政府的工作也仅能通过法律进行控制，任何领导都不能改变地方政府所作出的决定。全国现有20个省，21个医疗区，290个市镇。中央、省(医疗区政府)和市镇之间没有上下级隶属关系，仅是各自服务的区域和职能分工不同。
市镇是地方自治的基本单位，它的{zg}权利机构是市议会，所有的决策均由议会所作。根据市（Stad）或镇（Kommun）的大小不同，市议会分别由31-101议员组成，如我们考察的英雪萍市（EnkÖping Kommun）共有议员61位，其中左派党30位，右派党31位。市“议长”同时也是“市长”。市议会一般设6-8个委员会，由执行委员会的首席执行官负责综合部门的日常工作，其它主要是负责教育、社会福利、老人残疾人服务、文化娱乐、公共管理、紧急救援等事务的委员会，委员长由议会选举，每个委员会通常有5-7个议员组成。
（三）地方政府治理
1．地方政府的选举。
无论是国家议员，还是省议员和市议员，都是由选民直接选举产生，每届任期每四年。选举有选举法和实施细则，选举法的规定比较原则，实施办法的规定比较细致。选举时间为选举年9月的第三个星期日。
国家议员、省议员、市议员的选举同时进行。每个选民一次性投国家、省和市议员三张不同的选票。选举的基本原则是：秘密、自由、普遍、平等、直接、公开、匿名。凡年满18周岁的瑞典公民都有选举权，没有剥夺政治权利的法律规定，符合条件的外国公民享有地方议会的选举和被选举权，即有限选举权。选民自主决定是否参加选举。选民只能帮助别人投放选票，不能代替他人填写选票（即不存在我国村委会选举中的委托xx方式），2002年选举的参选率为82%。对选举结果，每个政党和选民都有上诉权，选举诉讼由国家的{zg}选举判决委员会进行审判。
上图:瑞典国家选举局官员在介绍情况
选举的日常工作由的国家选举办公室负责。选举办公室系300个国家局中的一个局，2001年7月1日建立。该办公室有主任1名，工作人员13名，由一个有5人组成的委员会作决策，每届任期6年，每年开会5-6次。办公室的工作xx独立，整个选举工作依照法律进行，经费由国家议会拨付，拨款的同时下发一个年度的工作纲领。国家、20个省和290个市镇都设有一个选举办公室，各自工作内容不同，没有隶属关系。国家层面负责选举培训、确定选举日期、发放宣传资料等，主要包括：(1)将选举信息传达给每个选民；(2)给省市提供选举资料，公布选举结果；3)将选票寄给选民(包候选人名单、表格、纸、信封)；(4)公布选举信箱网址；(5)参选党派注册(注册自由)，党派名称不能重复；（6）选xxx和制作。选票由各参选党派申请订制（不知名的小党派由自己负责制选票，其式样由选举办公室审查），每个党派一张选票，选票按照选民登记的人数，在选举日30天前印制。市选举办公室负责确定xx地点、雇用和培训选举工作人员、收集提前寄来的选票、初步统计选举结果。选举的协作部门有：(1)国家税务局，负责居民登记(选举80天开始)、电子信息。(2)国家统计局，提供整个过程的数据统计和数据分析。(3)国家邮局，通过购买服务的方式，把距居民最近的邮局作为xx点，将约有700万张选票寄给选民进行“函投”。(4)外交部，居住在国外的选民于选举日24天前在使馆xx。(5)移民局等。选举经费由各级政府财政负担，但在选举中，未获得1%选票或未进入议会的政党，必须支付选票的印制费。选举工作中最贵的一项开支是“函投”，其次是印刷选举资料，三是电子信息库建设。2002年的选举，国家选举办公室的费用支出为2亿瑞典克朗，加上省、市的开支，估计全国的费用在4亿瑞典克朗左右。
2．地方政府的主要职能
省(医疗区)的职能主要是：医疗保险、牙齿保健、交通补贴。大量的公共服务是由市镇来承担的，主要有：中小学教育、城市规划、住房供应、公众交通、环保、消防、垃圾处理、饮用水供应、污水处理、课外活动、图书馆等文化基地建设、老年人福利、残疾人福利、其它福利，等等，包罗万象。过去从洗礼到葬礼，都由宗教来管，现在从摇篮到坟墓都由市镇负责。只要法律没有明确规定该事务已由其它机构负责，都可以市镇的职能，因此，市镇通常都会根据当地实际，自愿承担一些工作，如英雪萍市（EnkÖping Kommun）政府，就主动承担了建设市民业余活动场所和政府出租房屋、热能供应、支持工商业发展等职能。
为了维持和发展地方自治，推动地区合作，提高市政府的工作效率和质量，瑞典在1908年成立了市政府协会，1919年成立了乡镇政府协会，1920年成立了省(医疗区)政府协会。随着地方自治的发展，1968年市政府协会和乡镇政府协会合并为地方政府协会，2007年将成立由市政府和医疗区政府协会合并的瑞典区域政府协会，以减少费用。这种地方自治体协会对瑞典的基层自治有着十分重要的作用，主要表在：(1)发展地方自治，分清国家和地区政府部门的工作职能，明确各自的角色和有关规定，以保障地方政府有足够的空间完成工作。今天地方自治体协会已成为代表地方与国家谈判的组织，其谈判对象就是国会，通过与国会的沟通扩展地方自治范围。(2)维护会员的国际利益。谈判对象还有欧共体官僚机构。(3)代表雇主与从业人员签约。2004年协会的收入4.4亿元瑞典克朗，其中会员会费占55%，咨询服务占45%。
3．地方政府的财政运行情况
瑞典是一个高福利国家，这种高福利来自于高税收。每个市民都要交国家税、省(医疗区)税和市税三个税种。三个种税的税率由相应的政府各自制定。国税：（1）增值税，即销售产品、服务所征收的税，税率为25%，占国家收入的30%；（2）国家所得的个人所得税，占国家税收的3%；（3）老板税，即雇主为雇员缴纳的税，占国家税收的18%；（4）企业所得税，占国家税收的11%；（5）热能税，占国家税收的10%；（6）房产税，占国家税收的4%。（这些税收的分额相加仅76%，还将有24%？）2004年国家税6300亿瑞典克朗(1克朗约合人民币l元)。地方税只有个人所得税一个税种，{zg}税率为34%，{zd1}税率为28.9%，平均为31.5%，其中市政府的平均税率为20.8%，医疗区的平均税率为10.7%。所有税收全部由国家税收部门统一征收，再分配给各个地方政府。
地方财政来源：(1)地方居民所得税59%；(2)国家拨款20%。(3)城市场所出租收费12%。(4)资产出售、财产利息、xx所得9%。
地方财政的支出，大部分用于学校教育、儿童福利和老年人福利，约占75－80%，其它支出，如残疾人照顾、垃圾处理等，占20－25%。由于今后十多年的发展趋势是，工作的人越来越少，需要照顾的人越来越多（参见表1）。因此，对市政府的工作是个很大的挑战。
4．行政监督。瑞典的中央国家局中，有专门负责全国审计和监督的部门，如公共机构审查委员会。但重要的监督主要来自每个公民，因为瑞典是一个政务非常透明的国家，按照瑞典宪法的公开原则，从1862年起，每个不仅公民对政府都有上诉权，而且国家的政务全部实行公开制度，任何公民都可以看到从中央到地方各级政府的各种文件资料（《国家守密法》限制的除外），甚至包括政府官员的收入、财产、公务接待费用等等。另外，各种新闻媒体也是国家强有力的监督力量。
