加拿大市场中介组织

监管与自律的几点启示

    今年五月，笔者赴加拿大学习，实地考察了加拿大市场中介组织监管与自律的情况。加拿大与中国的国情不同，但他们市场中介组织自我监管与自律的一些做法，可资我们借鉴。

    一、加拿大市场中介组织监管与自律的主要特点

   （一）加拿大市场中介组织的外部管理与监督

    1、以社会诚信力量的整体监管与约束

    加拿大人没有个人档案，只有与生活紧密相关的一张诚信记录卡，简称“白卡”（也叫社会保险卡），一生下来就由加拿大政府人力资源部核发，以便于对个人信誉进行社会化管理。上学、就业、买房、买车、xx、出国等，都要出示“白卡”，一旦上面有不良记录，申请者多半会失去各种机会。所谓不良记录，指的是不诚实、欺诈、偷盗、赖账、打架、种族歧视等。加拿大的诚信体系已经渗透到社会领域的方方面面，加拿大人视不讲诚信者为无耻之徒，不愿跟这种人打交道。在这样的信用制度体系和社会诚信作用下，市场中介组织从业人员都十分珍惜自己的信誉。

    2、以政府宏观管理为辅的监管

     加拿大政府对市场中介组织的监管主要是宏观和间接性的监管。

     一是宏观规范。即以xx法令或者省政府法令的形式，从宏观上规范市场中介组织的法律地位、工作职责、准入标准、行业自律和违法惩处等等。

     二是专项监管。在加拿大，政府部门一般不对市场中介组织进行全面管理，如市场中介组织的资质审批、投诉调查和违纪惩戒等均不由政府部门负责。但是，如果政府认为某些工作比较重要，则可以根据需要授权一些政府部门进行专项监管。例如，为了确保教育培训的质量，不列颠哥伦比亚省的法令授权专门教育厅对行业协会的教育培训情况进行专项监管。

     三是保留最终裁决权。加拿大政府部门虽然不对市场中介组织进行全面管理，但政府可以通过保留最终裁决权来对市场中介组织和行业协会的管理产生重大影响。例如，如果市场中介组织从业人员认为行业协会的许可审批不公平、不公开或有歧视，或者不满行业协会的惩戒决定，可以向政府特定部门或法院上诉。当不列颠哥伦比亚省的一些行业协会会员有上述不满事项时，可以向省政府超级委员会上诉。

     四是对违规行为的经济制裁与监督。如《反洗钱与恐怖法案》要求有关行业协会定时准确向反洗钱中心报告自检评估报告，经审查如发现有违规的,视情节轻重罚款，少则一万至十万加元，{zg}的五十万加元，如有涉恐洗钱的由法律严惩。

     五是对犯罪行为进行处罚。如果行业协会在监管工作中，经过调查认为会员的行为有可能涉嫌欺诈等刑事犯罪，直接移交皇家骑警处理。

六是对行业协会进行监督。如果遇到行业协会无法履行政府赋予的管理职责或者发生严重腐败行为等特殊情况，政府有权取缔或重组协会的监管方式来加强对这一行业的监管。

    3、以社会各方力量参与监督的监管

加拿大非常注意对权力运行机制的制约与平衡，社会各方力量参与监督，也是市场中介组织监管机制中不可或缺的一个重要方面。一是议会对政府的决策、重大复杂问题有监督调查权；二是新闻媒体和群众舆论根据《信息法》和《检举保护法》等，也可以形成强大的监督合力，对市场中介组织、行业协会和政府监管工作中的腐败行为进行有效监管。

    （二）加拿大市场中介组织内部的自身管理与自律

    1、以行业协会自律管理为主的监管

    加拿大各类市场中介组织都有自己的行业协会，行业协会所形成的行业自律机制对市场中介组织发挥着主要监管作用。行业协会的规模、社会影响力、成熟度不同，其对市场中介组织监管权力的来源也不同：部分协会的监管权来源于xx政府或者省政府法令的特别授权。如不列颠哥伦比亚省特许会计师协会。而另一部分协会的监管权则主要来源于会员授权。政府不颁布专门法令，市场中介组织根据行业发展的需要，自发设立行业协会，协会在章程中自行规定其监管职能。例如，加拿大全国房地产估价师协会。无论法令授权还是自行规定，行业协会对市场中介组织的监管职能大都体现在行业准入审批、会员准入审批、设定执业标准、设定职业操守、教育培训、监督检查、受理投诉、违纪调查、处罚惩戒等方面。

    2、注重维护职业操守和行业声誉

    在加拿大，遵守职业操守是市场中介组织从业人员的一项基本义务，而确保会员遵守职业操守、维护行业声誉往往也是行业协会的一项重要工作。一是制定职业操守准则。不列颠哥伦比亚省特许会计师协会将遵守职业操守作为协会的指导方针之一，并规定了具体的职业操守准则、职业操守判断标准以及职业操守风险信号等。二是强制要求所有会员必须购买行为缺失保险。如果有会员执业疏失造成损失，由保险公司承担保险责任。三是进行经常性的监督检查。不列颠哥伦比亚省特许会计师协会，聘用40名经验丰富的从业检查员，专门检查会员的行为缺失。四是对违反职业操守的会员进行严厉惩戒。惩戒措施包括罚款、业务范围和执业期限限制、取消会员资格、取消执业资格等。

    3、强制协会成员接受教育培训

    大部分协会都制定了完整的会员培训计划并不断改善培训课程，对会员进行持续性教育。有的行业协会将完成课程的数质量作为资质审批、会员准入和等级调整的必备条件，有的将教育培训作为一种惩戒措施，强制违规会员接受强制培训。有的对市场中介组织的培训资格设置了严格的条件，对从事培训的教师进行严格的考试。有的行业协会还组建了专门的培训学校，对本专业在校大学生进行延伸培训。这种持续性、强制性、专业性的教育培训，较好地改进了从业人员的职业操守和执业能力。   

    4、注重加强协会内部的管理和权力制约

    行业协会普遍建立了比较健全的内部管理制度，在人事管理、财务管理、资产管理、重大业务活动等重要岗位和关键环节，都进行有效的制约和监督。例如，全国房地产估价师协会设有职业操守专门委员会负责会员的投诉调查。该委员会的成员由董事会主席指定，但业务上不受董事会干预。

    5、注重协会管理权力运行的公开透明

    一是凡与权力运行有关的事项，都要及时公开、透明运行，为此还设置了程序保障机制。例如，设立严格的惩戒公听会程序，协会做出惩戒之前必须充分听取被投诉人的申辩。二是实行阳光财务。例如，审计署的高级主管，包括审计总长的公务招待支出费用统统公布在网站上；另外还邀请国际审计委员会来审计审计署的账目，并向全社会公布。加拿大全国地产估价师协会向全社会公开其财务，明确列出财务收入和支出、数额和比例等各项财会项目，并向社会公开其会费、申请及注册项目费用、专业发展费用等单列项目不许挪用的规定和执行情况，每年接受会计师事务所对其进行一次外部审计。

    6、重视维护民众利益

    为确保行业协会切实履行监管职能、维护民众利益，加拿大的行业协会一般都会引入政府指定的非本行业的民众代表，并赋予否决权。以不列颠哥伦比亚省特许会计师协会为例，协会的从业审核证照委员会共有1 8名代表，其中1 6名代表是本协会的会员，而另外2名代表则是政府指派的非本行业的民众代表。协会的专业行为调查委员会中，有来自政府指定的3名非本行业的民众代表，这3名代表享有否决权，任何一项决策，只要这3名民众代表中的2名代表不同意，则决策不能通过。   

    二、加拿大市场中介组织监管与自律给我们的启示

     综上所述，加拿大市场中介组织监管与自律确实富有成效，其中一些做法对我们有所启示。

    启示一：必须加强法规制度建设，依法监管中介组织。加拿大是成熟的市场经济国家，与此相适应，他们在法治的基础上建立了以行业协会自律管理为主、政府宏观管理为辅、社会各方力量参与监督的市场中介组织监管机制。我国在中介组织发展过程中，也先后制定了一些与中介组织相关的专门性法律法规，但是，总体上来说，法律体系还不完备，法规制度还不完善，这是政府监管不到位的重要原因。因此，我们当务之急是尽快出台《中华人民共和国社会中介组织法》,把法规制度建设作为完善中介组织的中心环节，加快有关法规体系建设,实现市场中介组织组建、运营、管理的法制化。依法制定严格的中介组织从业人员资格审查、考核制度，建立健全中介组织执业准则和收费标准体系。建立合理有效的举报投诉机制，对违法组织或当事人,依法进行严肃处罚。一是健全备案制度，解决监管缺位问题；二_是实行行政问责，解决监管不力问题；三是督促行业自律，解决无序竞争问题。把政府监管、行业自律、社会监督有机统一起来，健全监督管理机制，为政府部门依法监管、中介组织依法执业提供法制保证。如国家的上位法一时难以出台，可授权各省市人大或政府先制定地方性法规，进行先行先试，以地方政府法令的形式，颁布《中介组织管理办法》，一方面，明确中介组织的性质地位、权利义务、执业标准、行为规范、准入退出等；另一方面，明确政府部门的监管体制，监管职责、监管方式、权限范围等，规范政府对中介组织的监管。主管部门分别制定规范中介组织市场准入、交易规则、范围核定、成本核算、收费标准、利益分配、司法鉴定等行业性配套制度，规范行业监管，待时机成熟时再上升至国家立法。

     启示二：必须推动自身改革，促进中介组织规范健康发展。加拿大行业协会学会的成员中也有来自各政府组织和团体的官员或公职人员，但法律明文规定五年内不得在本地区本部门参与各种学会协会。我国行业协会是社会主义初级阶段的新生事物，它伴随着改革不断深入、市场经济的建立、政府职能转变起始的，总体上处于起步阶段。部分会员是当年即将到年龄退休的企事业、行政单位的领导或公职人员.他们为了支持机构改革人员分流到学会、协会等一些中介组织任职。故目前一些学会协会仍时有政府“二部门”的身份出现，行政化倾向还比较明显，滥用主管单位的行政管理职能和垄断地位谋取不正当利益的事时有发生；内部法人治理结构不健全，自我管理能力不足，业务活动不够规范，财务制度不够完善。因此，必须推动行业协会的改革，解决行业协会行政化倾向过于明显的问题，当前要着重于加强官办、半官办社会中介组织“脱钩改制”工作,使社会中介组织与原有挂靠单位在人事、财务、业务、名称等方面彻底脱钩。让行政权力退出中介市场,解除政府部门与社会中介组织行政隶属关系,真正实现政社分开。对公职人员入会建立相应的准入制度，对现存的人员做好陆续脱钩退出工作，建立健全行业协会内部法人治理结构，推进行业协会财务公开工作，规范行业协会发展，这样才能促进行业协会自身能力的提高，更好地承接政府监管市场中介组织的职能。
    启示三 ：必须xx内在动力，促进中介组织监管与自律。应充分发挥行业协会的自律管理作用。加拿大各类市场中介组织都有自己的行业协会，行业协会所形成的行业自律机制对市场中介组织发挥着主要监管作用，行业协会自身的自律监管作用十分到位。我国对市场中介组织的管理主要还是依靠行政监管，虽然行业协会在教育培训、制定执业标准和提供会员服务等方面发挥了一定作用，但一般不享有资质审批权和资质限制权等，在行业内的xx性有限。与加拿大充分授权行业协会自律管理的做法相比，我国行业协会仍然是政府职能的延伸，往往还是以政府“二部门”的面貌出现。因此，它的自律管理作用还没有得到应有发挥。目前这种以行政管理为主体的市场中介组织监管机制，不利于政府职能的转变和有限责任政府的建立，迫切需要加以改革。加入WTO之后,随着外资社会中介组织逐渐进入,我国社会中介组织面临着更加激烈竞争。因此,加快社会中介组织培育和发展已经迫在眉睫。这不仅要求加强政府立法监管，也要求社会中介组织加强行业监管与自律，从而进一步提高社会中介组织自我发展能力。社会中介组织行业监管与自律可以从以下几个方面入手：（1）加强自我监督约束机制工制定并实施行业道德规范、员工行为准则、收费标准、处罚条例、损害赔偿制度等，规范社会中介组织的日常行为。（2）完善激励机制实行绩效工资制度、目标管理和全面质量管理，员工工资、晋升与工作成绩挂钩。（3）健全员工培训机制可以利用内部培训、举办专家知识讲座、选拔优秀人才到高等院校进修、委派职员到企业或政府实习等多种方式加强员工培训，提高其知识水平和管理技术。（4）规范人才流动机制要对员工进、出严格把关，积极引进优秀人才，对不合格冗员要裁减。

    启示四：必须加快诚信体系建设，充分发挥社会征信的总体监督力。要切实加强和十分重视社会诚信体系建设。加拿大的诚信体系已经渗透到社会领域的方方面面。如前所述的加拿大人从一出生由政府人力资源部核发，以便于对个人信誉进行社会化管理、相伴终身、简便易行管用的“白卡”。在这样的信用制度体系和社会诚信作用下，市场中介组织从业人员都比较注重维护自己的信用记录。相比之下，我国至今还没有一个较为完整的社会诚信制度体系，一些市场中介组织在某地区受到执业限制后，照样在其他地区执业；有的市场中介组织被清出市场后，法定代表人改头换面又重新注册另一个中介组织，甚至于一些不法之徒利用我国目前社会诚信制度还不完善的空间，假借学会协会名义、用媒体广告等，行“坑蒙拐骗”之实。如果这种情况不改变，市场中介组织监管缺乏社会诚信体系作为其坚实基础，我们就难以对市场中介组织从业人员真正实施切实有效的监督管理。