温州“镇级市”是啥样的市？
----“小马拉大车”
经济强镇遭遇成长的烦恼
编者按：
乡镇是中国现行行政体制中的最基层政权。随着中国工业化与城市化的快速发展，东南沿海地区的很多乡镇迅速长大——几十万的人口、上万家企业、车水马龙、高楼林立。可是，由于体制的束缚，经济强镇的财权、事权等公共资源与庞大的公共管理与公共服务需求相距甚远，陷入了“小马拉大车”的窘境。为突破这一困境，处于市场经济发展前沿的温州市开始了“强镇扩权”改革，其目的是给强镇松绑，让强镇展翅腾飞。
这轮改革改什么？如何改？改革中如何化解难题？最近，半月谈网记者张和平走进温州进行了调研。（《半月谈》2010第10期）
温州的5大经济强镇
打开温州市地图，从南到北，有5颗璀璨的明珠镶嵌在神奇而迷人的温州大地上。它们就是中外驰名的“中国{dy}座农民城”苍南县龙港镇、“百年重镇”平阳县鳌江镇、“中国汽车摩托车配件基地”瑞安市塘下镇、“中国阀门之乡”永嘉县瓯北镇、“中国低压电器王国”乐清市柳市镇。
这就是温州市推行“镇级市”改革的5大强镇。
置身5大强镇,都市气息扑面而来。记者驱车驶入苍南县龙港镇，8车道的迎宾道——世纪大道跳入眼帘。大道上豪华城乡巴士、各类高级轿车穿行如梭。两旁摩天大楼鳞次栉比，红绿灯交替闪烁。车行到龙港大道，人流与车流交汇，各类大型超市、xx商场、银行机构点缀其中。龙港镇是温州市5大强镇的缩影。
据温州市委政研室调查报告称，温州市11个县（市、区）共有30个强镇，这些强镇的主要经济指标已逾温州市的半壁江山。在全市的份额中，虽然其总数仅占全市乡镇10.3%、区域面积占11.6%，但常住人口已占全市的36.8%，工业总产值占60.9%、农村经济总收入占68.7%，财政收入占57%。
尤其是龙港、鳌江、塘下、瓯北、柳市这5个超大型镇已成为温州市各地主要产业集群的重要依托。柳市镇的低压电器、瓯北镇的水泵阀门、塘下镇的汽车摩托车配件、龙港镇的印刷包装等年产值均达数百亿元，它们已成为温州市特色支柱产业，并在全国乃至世界上都有一定的影响力。
不仅如此，它们已成为当地经济、社会、文化中心，经济实力已超过我国中西部地区有的县、乃至一个地区的水平。
“鱼大了，鱼塘小了”
据统计，温州市5个超大型镇常住人口都达20万～30万，面积均在6平方公里以上，其经济总量、人口数量、城镇规模、社会管理均达到中等城市规模，已成为温州农村人口向小城市聚集的重要平台，成为城市文明向农村辐射的聚光点。乐清市柳市镇总人口近30万人，镇域面积49.88平方公里，核心区面积12.8平方公里，2009年工农业总产值376亿元，财政总收入17.37亿元。永嘉县瓯北镇总人口已达32万，其中户籍人口13.3万，镇域面积136.3平方公里，核心区面积42平方公里，2009年工农业总产值248.14亿元，财政总收入17.45亿元。
然而，看似经济发达，钱多很风光，实际上镇里税收中自己可支配的很少，工作人员编制也囿于镇级建制，应付动辄上万家企业、几十万外来人口等社会管理事务时，常常显得捉襟见肘，城镇建设、公共服务、公共管理还停留在传统的集镇水平，远远达不到城市化标准。
当地干部称，“鱼长大了，鱼塘变小了”，现有管理体制和运行机制在较大程度上制约了生产力的发展。其突出表现是：“责大事多”“权小钱少”“功能薄弱”。镇委、镇政府在户籍管理、行政司法、土地要素、财税分配、项目审批、投资规模、城市建设等领域陷入“小马拉大车”困境。
原苍南县委常委、龙港镇委书记、现任温州港务集团董事长汤宝林对城市管理出现的“看得见，管不着”等问题有切肤之痛。他告诉记者，龙港镇镇域面积83平方公里，建成区16平方公里，总人口30万，城里城外每天发生数不清“看得见”的违章建筑、环境污染、无证经营、流动摊贩等城管问题。但县规划建设、国土资源、城管、环保等部门下设到龙港镇的机构（所、队）就这么几个人、“七八条枪”，又没有审批权、处罚权，行政功能弱、办事效率低，有些形同虚设，对众多的违法行为实在管不过来。
苍南县委常委、龙港镇委书记林万乐和镇长王忠秀说，在这种情况下，镇政府不得不派自己的城管中队去管，但又“管不着”，名不正言不顺嘛！有关法律、法规规定，镇政府的执法队不是法律赋予的执法主体，没有执法权，一管就意味着违法，就得“吃官司”。到问题成堆了，县、镇、村便三级联动“大兵团”作战，合围打“歼灭战”。这一打，又激化矛盾，造成社会不稳定。
乐清市委常委、柳市镇委书记胡成剑和镇长程天青对往事不堪回首：2000年，我们处罚了几十起城市违章行为，结果每起都要吃官司，镇政府基本败诉。这些年来，搞得我们欲管不能、欲罢不忍，拳头打在棉花里。
一些乡镇干部抱怨说，由于很多监管部门只设到县区一级，在镇里没有触角。而镇没有被赋予相关执法权，出了问题又要承担责任。比如安全生产方面，虽然乡镇无法干预，但是如果发生责任事故，乡镇负责人还是要受到处理，可谓“天大的责任、巴掌大的权力”。
“巧妇难为无米之炊”
瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇的同志也有倒不完的“苦水”：不仅社会行政管理的权限在“螺蛳壳里做道场”，而且建设、发展一个超大规模、日益膨胀、几乎是小城市规模的中心强镇，一些要素资源配置也被禁锢在镇级权限的樊篱中。
胡成剑、程天青说，柳市镇建成区现有道路约2024亩，人均仅4.5平方米。可是区内建有全国{zd0}的低压电器市场及多个配套市场，周边又星罗棋布般聚集着数千家中小企业，城内206家物流公司每天进出的大型集装箱货物高达9000多万吨，导致城内交通严重堵塞，车满为患，城镇道路建设严重滞后，企业和群众均怨声载道。
“现在城内道路这么乱，神仙也管不了。根据测算，建成区内至少需增扩1000亩土地用于道路建设。但受用地指标的控制，我们真是巧妇难为无米之炊！”
胡成剑无奈地说。
柳市镇副镇长吴思哲痛心地算了一笔账：“由于资源要素匮乏、基础设施严重滞后，导致中小企业难以拓展规模，传统产业难以转型升级、新兴产业无法落户，还导致人才外流、企业外迁、消费外溢。3年来，柳市镇有28家大企业外迁。如果没有七七八八的制约，柳市镇的工农业总产值就绝不会是现在的376亿元，而应该达到800亿元～1000亿元。”
记者在温州各地了解到，除了“缺权”、“缺要素”外，镇一级的财政体制也成为强镇向小城市发展的严重瓶颈。按理说，欠发达地区的乡镇，缺钱缺人好理解；经济总量庞大，看起来非常富裕的镇，缺钱缺人就多少让人想不通。一些镇干部表示，经济发达了事情就更多，但财政、编制这一套制度不管你发达不发达，总还是镇一级的，所以反倒缺得更厉害。
平阳县委常委、鳌江镇委书记麻胜聪与镇长苏立盛表示，现有的县镇财政分配体制导致鳌江镇发展主要是“缺钱”。按照浙江四级乡镇财政体制计算，中央抽走50%，省里拿走25%，剩下的再由县镇两级分。而镇财政收入绝大部分上交县财政。鳌江镇贡献大，年年“抽肥补瘦”。这样的体制无法实现对超大型城镇建设和对数十万人口提供充足的公共服务，也难以解决大量流动人口带来的社会管理、社会保障等难题。由于没钱，一些事关民生的基础建设只能一拖再拖，严重影响了当地百姓的工作和生活。
钱不够花怎么办呢？不少乡镇只好搞“土地财政”，依靠土地出让金来支撑。但是随着县里统筹力度进一步加大，镇里土地出让金留成比例越来越低，镇可以调动的财力更加捉襟见肘。
缺钱的同时，也缺人手。龙港镇镇长王忠秀说，经济强镇虽然规模已经达到中小城市的水平，但行政管理仍然是乡镇一级的体制，与人口只有3000人的小乡镇没有差别。比如龙港镇的车流量、人流量大大增加，但受编制的影响，龙港只有一个交警中队，而能够上路执勤的只有8个xx。30多万人口的交通，8个xx累死也管不过来。无奈，镇里只好自己掏钱聘用30多人的协管员来辅助管理。其他诸如城管、治安、消防等无不受人手限制。
窘则思变。“小马拉大车”、“大人穿小衣”的严峻现实逼着温州市委、市政府进行强镇扩权改革。在浙江省委、省政府的大力支持下，温州市的镇改率先“破冰”。
“镇级市”是啥样的市
2009年6月底，温州市委、市政府联合出台了《关于推进强镇扩权改革的意见》，强镇扩权系统工程全面启动。但是，这一部署实施后，特别是温州市委书记邵占维用通俗语言提出建设“镇级市”的思路后，一些县、市及相关镇的干部在认识上陷入一个误区：强镇扩权就是“镇改市”，就是增加编制、增加人员，就是升格行政级别、升级干部级别。
对此，邵占维说，这个“市”不是行政区划概念的“市”，而是“小城市”的“市”。建设
“镇级市”不是将原建制镇的行政级别升格为建制市（县级或副县级），不是简单的机构增扩、更不是干部人人提拔，而是把集镇建设为小城市。
温州市委、市政府的改革思路是，把强镇建设成为“镇级城市”。它的核心是，以城市化的标准来规划、建设、管理5大强镇。换言之，它们的城市规模、城市设施、产业结构要达到城市化水准，它们的教育、科技、文化、卫生、体育设施等社会事业的各项指标也要接近城市化标准。5个市级试点强镇的建设目标是现代化小城市，30个县级试点强镇的建设目标是现代化中心镇。
“镇级市”本质上是农村城市化的一种推进方式，这是在当前国家行政体制条件下，避开行政区划难题，由镇级政府去建设、管理和经营超大强镇、促进强镇发展方式转变、提升强镇小城市功能的一种选择，其根本目的不是解决强镇的行政级别问题，而是为了提高强镇城市功能，推进强镇发展转型升级，带动周边农村发展。
邵占维说：“我们是按照建设现代化城市的要求和理念，全面提升5大强镇的城市规划、建设、管理水平和各项工作，努力实现城镇向城市转型。”
让利、扩权、高配、管人
从某种意义上看,“镇级市”改革是市、县与镇之间权和利的重新调整。温州市委、市政府对“镇级市”改革作出了颇有力度的调整：让利、扩权、高配、管人。
——让利：在用地、财政、项目等方面加大政策扶持力度。
一是增加强镇的建设用地指标。5个县（市）政府在编制土地规划时，安排一定数量的用地计划指标，单独切块，并直接下达到所属的强镇。一些镇干部将之理解为“计划单列”。
二是加大强镇的财政收入。破格建立“镇金库”。重新调整5个强镇上缴县（市）财政收入的比例，大幅向强镇倾斜，土地出让金收益也向镇财政大幅度倾斜。5个县（市）在所辖强镇里收取的各种规费全额归入镇财政专户，按比例分配。
三是加大强镇项目支持力度和审批权。温州市及5个县（市）优先安排强镇的产业和基础设施、社会事业项目。5个强镇政府行使县级企业投资项目、技术改造项目的核准、备案权，县（市）财政用于技改的资金按比例切块给强镇，由强镇自行审批技改项目的资金配套。
镇干部称，三项“让利”改革有效地缓解了“巧妇难为无米之炊”和“大人穿小衣”的窘境。
——扩权：扩大经济社会管理权限。“扩容”县（市）职能部门派驻强镇机构的权限，这些派驻强镇的“七站八所”改建为规划建设、国土、财政、地税、国税、质监、环保、公安、工商、监察、水利、社保、房管等分局。原有的保留或升格，原没有的增设。
各相关县局将行政职能和法律职权向分局授权、委托，各分局对所在镇管理的行政事务行使县局职能，实行自主审批、县局备案。
升格组建城镇管理综合执法大队。将原执法中队升格为执法大队，大队的法律职权也由县（市）各有关部门分别授权、委托。由该大队全权负责城镇综合性管理，统一行使镇辖区内市容市貌、园林绿化、市政工程和公用事业等方面的监督执法和社会事务管理工作。
许多镇干部说，两大扩权改革有效地解决了过去“看得见，管不着”和“天大的责任，巴掌大的权”等责权脱节难题，特别是清扫了执法的“盲区”。
新增组建镇级审批服务中心、土地储备中心和招投标中心。这三大新建机构作为县（市）三大中心的延伸平台，分别承担县级部门职权范围内的审批、负责本镇国有土地使用权的收购储备、负责本镇的建设工程招投标、国有土地出让、政府采购、国有资产产权交易、农村集体资产经营权转让等一系列审批、管理事务。
一些企业主和群众称：有了镇级审批服务中心，我们办事就不用往县审批中心跑了，大大方便了群众。
龙港镇镇长王忠秀满意地说，镇政府有了“土地储备中心”，一方面获得了调配土地资源的机动权和主动权，另一方面，我们可以将拥有的土地拿去抵押融资，通过镇政府的投资公司向企业和民间xx搞建设。有了“招投标中心”，镇里搞建设、建项目才转得起来。
——高配：理顺管理体制，镇党政一把手和派驻机构正职高配（一级）。5大强镇的镇委书记，任所在县（市）委常委。镇长为副县长级，列席县（市）政府常务会议。规划建设、国土、财政、地税、国税、质监、环保、公安、工商等各分局正职由县（市）职能部门副职领导兼任或为副科级。
——管人：县（市）属部门驻镇分局的正职人事任命须书面征得镇党委的同意。镇委、镇政府对驻镇部门主要领导实行年度评议，评议结果作为县（市）对部门年度考核的重要依据。
县（市）“忍痛割肉”
每一次改革，事实上都是一次利益再分配，其难度可想而知。根据我国现行体制，对所在县（市）来说，实施强镇扩权是件十分痛苦的事，要忍痛割肉。这些强镇都是所在县（市）的经济中心，财政收入的“大头”。现在县政府及各职能部门要放弃事权“指挥棒”，下放行政事务管理权、审批权、处罚权，割掉身上的“精肉”，难度相当大。
温州市委、市政府强镇扩权的改革方案下达后，为了切实推进城市化建设，瑞安市、乐清市、苍南县、永嘉县、平阳县深刻领会“镇级市”的深远意义，下力度“放权”“割肉”，相继出台了力求“放权放到底、让利让到位”的细化、可操作的方案。
在用地指标方面，苍南县和瑞安市分别确定镇用地指标不少于全县（市）1/3,如有特殊项目要另外追加。平阳县力度更大：丢卒保车，优先安排鳌江镇的用地计划指标，原则上确保鳌江镇建设用地需要。
在财政分配方面，各县（市）均与镇确定基数，超收分成，一定3年或5年不变。超收部分镇级财政得60%以上。土地出让金提取省市规费和县专项资金后，镇级财政留成80%～{bfb}。平阳县政府舍得把“肉”割光，土地出让金{bfb}留给镇里。这是温州市做得最彻底的县。平阳县县长王中毅向记者算了一笔账：如果把“肉”割光，“十二五”的5年中，县财政将减少收入50亿元。“下这个决心，我辗转反侧一夜睡不着。为了补回这个重大损失，我们被逼上梁山，实行城南3.7平方公里的旧城改造，即使这样，也只可补回35亿元，还有15亿元的窟窿。”
“但我们还算了另一笔大账，鳌江经济占平阳半壁江山，鳌江兴平阳兴，鳌江衰平阳衰。支持鳌江能带动周边乃至整个平阳的经济发展。再则，要发挥乘数效应，同样的资源和要素投入鳌江与投入其他镇不是一个级别，而是放大好几倍。”王中毅如是说。
在放权、扩权、机构设置方面，各县（市）政府职能部门已在强镇开始逐步建立分局机构。各县（市）分别启动组建城镇管理综合执法大队，新建审批服务中心、土地储备中心和招投标中心。今年4月初，苍南县龙港镇行政审批中心建立，并与县行政审批中心并网运行，26个部门的139项事务管理审批权限下放到该镇。这是温州市xx建立的镇级行政审批中心。
温州曙光正邦纺织有限公司董事长朱诗传告诉记者：强镇扩权给我们企业带来了福音。最近我的子公司要在龙港镇投资5000万元，牵涉到技改补贴资金，过去要县里三四个部门审批，现在分管镇长就能批，办事效率高多了！
为了从长效机制上解决放权、扩权的问题，乐清市委、市政府率先做出两大“捆绑”举措：发文宣布各分局局长“倒兼”市局副局长，制定公布所有分局扩权的细化责、权、职。
“‘倒兼’一招以保证分局局长代表市局的权限行使到位，公布责、权、职以确保分局的法律职权操作到位，也防止今后被淡化、稀释。两者缺一不可。”乐清市委书记潘孝政说。
柳市镇镇委书记胡成剑、镇长程天青告诉记者：它从制度上把扩权“钉”死了。
潘孝政说：“目前从市局职能部门掏出来的职权还仅仅是{dy}步，还要进一步掏，一直掏到彻底放权、扩权为止。目的就是要让小镇成长为欣欣向荣的小城市。”
市委书记的访谈
如何在新一轮的小城镇改革中xx遇到的难题，使这场改革实现大家的预期，本刊记者就此话题采访了中共温州市委书记邵占维。
记者:温州市委、市政府进行强镇扩权改革的动因是什么?
邵占维:主要为的是贯彻落实科学发展观、实现发展方式转变。因为温州大部分小城镇当前碰到的问题是功能问题。这些小城镇是工业镇，特别突出的矛盾是人口膨胀后，它的城乡公共服务功能跟不上，第三产业发展、社会管理等方面很不适应，而这些城镇在温州经济中有重要的分量。
温州要加快发展现代服务业，没有中心镇的转型升级不行。而且光有中心镇还不够，推行强镇扩权就是把整个温州发展方式转变联系起来考虑。
记者：一些同志反映，要让政府职能部门向镇一级放权、扩权阻力不少。请问您在改革过程中遇到了阻力没有？
邵占维：如果讲阻力，不是来自哪个部门和个人，主要是现行的体制有很多不能适应城镇科学发展的客观要求。为什么实施难？因为这些部门提出的意见在现行体制框架下它是正确的，它是符合法律、法规要求的，而你要突破它。所以，减少阻力最重要的是统一思想认识，最重要的还是要解放思想。有些问题是现行体制与改革举措在胶着与磨合中表现出来的，这是正常的，我们要客观而积极地对待。
记者：现在基层同志有些担忧改革不到位或发生倒退。如何让改革制度化，不要因领导人的变化而发生变化？
邵占维：如何做到制度化，这个问题很重要。我非常希望我们的改革符合科学管理的制度。但我在思考另一个更深的问题：关键不是制度，而是能不能创新管理方式，能不能让广大企业和老百姓接受你的管理方式。如果非常乐意接受，能顺应这种趋势，那么不管谁在搞，不管想不想搞，社会力量还是在推动着，谁想阻拦也阻拦不住。
为了解决长效机制，我提出一个新的见解：下一步要研究权力下放的方式、方法。这就是如何使权力凭借网络的优势来服务企业和社会。过去我们老在权力分配上做文章，今后不要在这里转圈圈，要走出这个怪圈，要转变思路，要在如何用好方式、方法来服务企业和群众上做文章。有了这个思路，政府会避免很多矛盾。我与一些市级政府部门的负责人交换了这个意见，他们都非常赞同我的想法，表示愿意把服务中心延伸到中心镇。
记者：这场改革使县级的权力被“瓜分”了不少，他们肯定也有所顾虑。请问改革如何调动县级政府的积极性？
邵占维：县级政府被“瓜分”的主要是资源。关于资源问题，这还是一个思想观念问题。要解决这个问题，首先必须跳出自我，一切以有利于本县的科学发展为宗旨。
当然，县级的利益也要考虑好。现在浙江省委、省政府也在研究这个问题，马上要出台一个措施来解决它。温州的财政是“分灶吃饭”，市、县财政分离，县财政直接上缴省财政。即使在省管县的体制下，我们研究决定每年从市级财政拿出6亿元支持各县，还要在公共设施上予以支持。我认为，县政府也要树立全局观念。我支持平阳县政府做大“蛋糕”、以点带面的理念。县长王中毅不是向鳌江“切蛋糕”，而是把鳌江这个“蛋糕”做大。他把鳌江“蛋糕”做大了，经济发展了，城市功能提升了，人气旺了，土地升值了，把周边带动起来了，还怕没有钱、没资源？
记者：强镇扩权必将促进小城市的繁荣发展，在此过程中如何避免出现新的或拉大城乡二元结构的情况？
邵占维：解决这个问题的重点是，使城镇或农村居民的生活方式要有大的改变。通过改革，使中心镇的城市功能得到强化，使一部分农村居民离土不离乡，我认为这是实现中国农村城市化的工作着力点。我们鼓励农民离土不离乡，农民可以不从事农业生产，可以到城市从事二产、三产，但居住在农村。因为小城市建设好了，它可以辐射带动周边。广大农民既可以在小城市享受到改革与发展的成果，又可以享受农村纯净、清新、怡人的自然环境，同时减轻小城市的压力，这应该是比较理想的境界。
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