“信访综合症”背后的潜规则
于建嵘

公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。信访就会不可避免地将问题向更高层集中

　　“带病运行”的信访制度

　　信访制度设计的初衷，是在当时不强调“依法治国”理念的情况下，给群众提供的一种权益诉求和救济的制度性渠道，更是在人民代表大会制之外，实现群众对执政者权力监督的另一条制度途径。这样，通过群众来信来访，就可以建立一条民意“上达”的渠道，以达到化解社会矛盾以及对官员的非常规控制等目的。

　　从功能方面来说，现行信访制度主要有两个方面，其一是政治参与，也就是公民通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议，即所谓的“民意上达”。其二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。从理论上来讲，信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济手段之一，而国家的司法救济才是公民权利救济最为主要的形式。可在实践中，各种诉求往往交错在一起，出现“信访问题综合症”，而且公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。民众更多地相信信访这一行政救济手段并把其作为{zh1}的希望所在，但既然是民意“上达”而非“表达”，信访就会不可避免地将问题向更高层集中。

　　近年来，信访量一直居高不下并有逐年递增的趋势、信访民众大量涌向北京并有部分长期滞留，直接表现出信访制度已逐渐陷入了困境。而这种表象之下更深层次的问题是，对信访民众的诉求，实际上国家很少能真正查清事实给群众一个满意的处理，成功的个案往往是因“运气”得到了高层的重视，缺乏可复制性，问题就这样累积下来。因此，信访已难以达到制度设计的目的，难以向民众提供公平正义。究其原因，一是信访缺少司法式的严谨程序，更是因为国家缺少解决所有信访问题的能力和资源。信访制度设计上存在的这种严重缺陷，使其预期的权利救济功能和公权力监督功能难以实现，信访制度的“带病运行”，更产生了新的问题。

　　中央政策被地方“潜规则”扭曲

　　党和国家应对信访难题的办法，主要是建立了信访责任追究制，通过对地方党政施压来“源头解决”信访问题，以减轻中央的压力。体现在法律层面，是在《信访条例》中规定了“分级负责，归口办理”的原则;在具体工作中则表现为 “一票否决”制等，以将责任在党政系统内层层下压，来做到分级控制信访量。控制进京访成为一个刚性要求，信访制度成为一种典型的压力机制。

　　但客观上必须承认，部分信访诉求的背后是深层次的社会问题，需要中央变革某些制度、改变某些政策或者修改某些法律方有可能解决。地方政府的政治资源有限，虽能通过做好自身工作来解决一部分问题，但并不具有xx将矛盾化解在基层的能力。一旦正常的行政能力和措施无法应对上级控制信访量的要求，地方党政为了自身的政治利益，就必然要采取各种手段消解来自中央的压力。而比起逐个案件去化解矛盾真正解决“引发信访的问题”，更容易做到的是用各种控制手段来解决“信访问题”。具体不外两种，一是截访、拘留、罚款、劳教、判刑、连坐、送精神病院等强硬手段，二是销号、陪访、金钱收买、欺骗拖延等“怀柔”手段。

　　所以说，压力机制下中央政府和地方党政在信访问题上的目标、角色的差别，既造成中央政策被地方“潜规则”扭曲，也难以真正减少“非正常进京访”。因为信访民众是xx能够认识到这种不一致的，许多上访人员都相信一个行动逻辑，那就是被他们视为对手的地方政府怕什么，他们就偏偏做什么。对他们而言，如何利用这种困境和压力来保障自己的权益或获得制度外的利益也是一种理性的选择。因此，地方政府越是阻止民众进京上访，民众进京上访的动力越大，并且行动逐步升级，直至采用各种激烈手段制造产生政治压力的事件。这样一来，信访制度就从减压阀变成了增压器。

　　领导亲自接访，有可能会在其权责范围内解决某些具体的纠纷，其出发点是好的，但示范效应的直接后果则是，会有更多的人期待领导干部接访日。而领导干部的时间、精力、能力都是有限的。这也正是各地大接访的新闻常见、而成功率的统计数据难寻的原因所在。

　　同样的道理，中央和国家机关干部下访的实际作用也有限，可能更是一种“姿态”，对化解信访难题帮助不大。

　　制度性缺陷如何改革

　　这种制度性缺陷在我看来最主要的根源在于信访运行的逻辑和规则与中国的集权政治体制一脉相承的，与“依法治国”原则及其它现代国家观念有所冲突。要化解信访困境，关键在于制度改革。

　　短期的行政治标之策是给各级党政部门减压和给信访公民松绑，以减小信访的规模和冲击性，维护社会稳定。具体来说，中央减少对地方党政领导的压力，不按信访量给各地排名，取消信访责任追究制;不对信访公民的信访级别作特别的限制。在我看来，通过减弱信访的权利救济功能，降低群众对信访的预期，会迅速使一些信访案件平息，减少群众进京上访;而给地方政府减压，才能给中央减压，维护地方的政治xx,才能加强和巩固中央的政治xx。

　　中期的法律治标之策是强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件。具体来说，由上级法院和检察院下派一级设立告诉申诉案件受理机构;扩大诉讼受理范围，对关系到民众生活的案件可以考虑缓收、减收或免收诉讼费;加强新闻媒体和社会力量对司法机关的监督，克服司法腐败;司法机关对受理的告诉和申诉案件要在限期内给予答复;由司法部门依法查处信访人迫害案件;组织社会中介机构对群众告诉申诉进行法律援助;增加司法机构的资源投入，并在制度上确立法院和检察院的重要人员和经费均由上一级法院和检察院管理和保障。通过树立国家司法机构的xx，可以把社会矛盾的解决引导到正规的司法渠道，逐步减少信访以及伴随信访的非制度化公民政治行动。

　　长期的政治治本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作,并系统地建立民众的利益表达组织。具体来说，组织各级人民代表对本选区的重要信访案件进行调查和督办;公布各级人民代表的联系方式;建立全国信访网，并把一些重大问题的信访资料上网公示让民众评议。允许社会各阶层建立利益表达组织，以法律允许的方式让他们通过集会示威等方式表达利益。(作者为中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任、研究员)