选修CCER周其仁教授《中国经济专题》近一学期，收获颇丰，尤其对逻辑思维锻炼显著。贴近期读书报告一篇，与大家分享。毕竟初学经济学，稚嫩之处难免，欢迎大家批评讨论。

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小产权房缘起、困境和出路

 第5次读书笔记

2010年5月22日，住建部村镇建设司副司长赵晖在第13届“渝洽会”上明确表示：小产权房不合法，今后也不可能合法化[1]。这一表态无疑给期望通过农地入市调控房价、放开小产权房以缓解城市居民住房难的专家和民众泼了一瓢冷水。

小产权房的概念相对大产权房而产生，在不同历史时期和不同地理区域具有不同含义和不同称谓。通常而言，小产权房指的是由乡镇政府而不是国家颁发房产证的房产，在现实中往往是由村集体组织或者开发商以新农村建设等名义出售的、建筑在集体土地之上的房屋或者农民自行组织建造的“商品房”。因此它并不构成严格法律意义上的产权。小产权房主要面向非集体组织成员出售，而这种购销行为造成的物权和债权转让在我国法律上具有先天模糊性，使得购售双方的相关权益保障都面临极大的风险。轰动一时的宋庄画家村一案就是小产权房纠纷的一个典型代表。该案的判决在适用法律的适当性、合同无效认定的合理性和依赖权益损失责任认定等多个环节上都曾引发巨大争议，案件背后此起彼伏、屡禁不止的小产权房民生现象更是引起了法学、经济学、社会学等多个领域相关学者的讨论和研究。本文意在梳理小产权房的产生背景，探究这一现象屡禁屡现、屡现屡禁的利益博弈根源，借鉴成都统筹试验区土改创新经验，探究小产权房问题的可行解决模式。

现实与制度——小产权房缘起

小产权房的产生既有现实原因，也有制度原因。现实困境使得开发商、购房者以及农村集体乃至乡镇政府都明知小产权房不合法，却依然要走这一条路，从这个意义上讲，小产权房几乎可以算是“逼出来的”。而现行法律制度则是小产权房不合法的根源。两相夹击，小产权房的尴尬地位立显。

首先剖析现实原因。一个清楚的现实是，城市商品房价格的居高不下催生了小产权房。改革开放以来，中国城市化进程大大加快。随着城市经济的高速发展，城市居民的住房需求急剧膨胀。在中国文化传统的影响下，“居者有其屋”是几乎每一个中国人都竭力追求的梦想。而城市住宅供应有限，政府的住房保障措施又不够完善，这就导致商品房价格多年来居高不下，甚至一涨再涨。无数的中国家庭为了偿还高额房贷背上了一辈子或半辈子“房奴”身份，更有很多家庭连贷都贷不起。然而，老百姓要生活，房子总归是刚性需求，不可能忽略或抹杀。此种情境下，“比经适房还适用”的小产权房自然成为低能力购房一族的替代性选择。小产权房虽然不合法，存在不受法律保护等多种风险问题，但由于其开发环节避开了向国家上缴高额土地出让费这一关键环节，使得其成交价格普遍只相当于同等质量城市商品房的1/ 4到1/3，所以不合法的小产权房却非常“合算”。而谈及小产权的购房风险，除了转让不便、投资不便、物业权益难有保障等“不便”或“不善”风险强化，{zd0}的风险其实还是购房者遭遇出售方要求退房的风险和遭遇国家强制征地的风险。在这两大风险的应对上，购房者明知自己的购房权益不受法律保护，但一方面有宋庄案对购售双方“各打五xx板”的法律判决示例在先，使他们觉得打起官司来不一定就会最吃亏，另一方面成片开发的小产权房使他们怀有“法不责众”的侥幸心理，因此只要确实有房子住，而且购房合同上明明白白写着他们的所有权，购房者往往愿意承担小产权风险。

上面说的是购房者对小产权房的积极态度。由于供求总是双方的，所以还得弄清楚农民或农村集体组织为什么也很热衷于小产权房生意。这就跟中国现有的农地征收制度很有关了。按照现行规定，正常的房地产开发过程中，开发商必须首先向国家取得建设用地使用权才能进行规划和开发，而农村土地属于集体所有，是不能流入一级土地市场的，只能由国家征收变为国有土地之后才能纳为城市建设用地。依照现行《土地管理法》规定，征地过程中，政府对所征农地“按照被征用土地的原用途——当然就是土地的农业用途——给予补偿”（第47条）。而征收之后，政府却可以以市场高价将土地转让给开发商。两个环节之间的巨额价差被政府拿走，政府给予农地原使用者的赔偿还往往在交付农村集体组织后被截留、挪用、私分等，失地农民权益难以得到保障。市场经济中土地价值的上升也被农民和农村集体组织看在眼里，开发小产权房并将其出售给城市居民后所得收益岂止征地赔偿所得的一倍两倍？聪明一点的人都会算这个帐。再说小产权房虽然不合法，面临国家取缔制裁的风险，但是找个合理的名义包装一下不就可以了吗？近些年来小产权房屡禁不止，管也管过，炸也炸过，但新小产权房区仍如雨后春笋，层出不穷。放眼望去，这些房子还多被冠以“新农村建设”、农业园区等多种名义，更有甚者，买房不叫买房，叫“入会”，小产权房不叫小产权房，叫“无轮房车”，让人不得不感叹中国老百姓的无穷“智慧”。所谓上有政策下有对策。只要小产权房市场对于农民和农村集体组织、小产房权房购房者及小产权房开发商三方的利益依然足够大，小产权房就不可能在强制管制下消失。

以上分析的是小产权房存在的市场空间，接下来讲讲小产权房不合法的制度缘由。归根结底，小产权房是我国城乡二元土地流转制度的产物。“小产权房问题与我国房地一体主义立法模式、集体建设用地使用权流转限制及土地征收制度密切相关。”[2]上文已经提及，现有的农地征用制度使得国家征收农民土地成为农地转城市建设用地的{wy}合法渠道。另外，按照中国“地随房走”、“房随地走”的中国特色房地一体立法模式，在农村集体组织外成员无法取得农地使用权的情况下，自然也就不能取得建立在农地之上房屋的使用权。除农用土地之外，集体建设用地也不能进行房地产开发，相对于可以自由投入房地产市场的城市国有土地而言，农村集体建设用地所有权人无法获得经济发展带来的土地增值收益。

综观各种现实和制度因素，一方面是市场经济让农村土地升值，另一方面是现行法律让小产权不合法。可以说，“小产权是我国不合理土地制度的产物，是农民利益自我实现的过程，是农民自发进行土地改革的结果。”[3]

对城市化进程的影响——小产权房合法化根本障碍

一个简单的问题是，小产权房明明是对购销双方都有益的事情，法律为什么不承认，政府为什么要禁止呢？

实则，政府对小产权房的管理是必然的。政府不光在管小产权房，而是对整个房地产市场的干预和调控始终保持着积极的姿态。商品房的稀缺性、耐久性、价值量大和准公共物品性决定了政府在房地产市场的积极作为。小产权房作为“法外之物”却长期存在，既关系到百姓住房的大问题，也关系国家财政的根本利益，政府当然不能不管了。只可惜看来看去，现有的管法似乎收效甚微，而且总有几分让人不甚明了的地方。比如，住建部副司长赵晖在宣布“小产权不合法，今后也不可能合法化”时说，“根据我国土地管理法和有关政策，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。任何单位和个人不得租用、占用集体土地搞房地产开发。”首先，现有土地制度本身就有相悖之处，对同一个问题依据不同条文推出来的结果截然相反，这就是我们很想弄清楚却又弄不清楚赵副司长援引的“土地管理法和有关政策”具体是哪些条。其次，即使现行制度只发出这一个声音，禁止城镇居民到农村购买住宅和房屋也是不合理。所谓同地同权，允许农村居民到城市买房，为什么不允许城市居民到农村买房呢？城市化不是农村涌入城市的意向过程，而应该是城市农村一体化的双向流动过程。只有允许城市的资源、资本、经济剩余流向城市，才能实现真正城乡一体的城市化。

基于对小产权房合理层面的分析，不少专家和民众一直在呼吁要将小产权房合法化。但行政当局则一直xx。究其原因，是因为小产权房固然对农民、农村、购房城市居民都有利，但对政府财政不利。给商品房开发商带来的竞争尚在其次，重要的是小产权房市场大大冲击了“土地财政。”财政调查显示，房地产市场给政府带来的土地转让费、印花税、房产税等多种税费收入占据地方财政的“半壁江山”。其中土地转让费占各种税费总数的90%以上。 难怪有人说政府通过低价征地、高价卖地的过程完成了国民财产转移的过程，某种程度上是在与民争利。

“土地财政”在地方财政中举足轻重，政府又必须有足够收入才能进行城市化、工业化投资。由此，回避了土地转让费及其他相关税费的小产权房虽然于民有利，却深深影响着地方政府的城市化建设。在城市化进程势不可挡的历史进程中，处于法律灰色地带的小产权房的确没有多少合法化的筹码。

自上世纪七十年代以来，中国的体制改革经常遵循着自下而上逐层认可的道理。不论是家庭联产承包责任制的确立，还是“逼出来的”开放政策，都是先由“过不下去”的底层农民自动发起改革，然后逐层得到政府确认。政府对体制改革的合法化从来不是一蹴而就的，而是缓慢地逐渐放开的过程。这就是中国制度改革的动力学。但在小产权房问题上，这一动力学遇到了城市化发展的麻烦。简单放开小产权，势必减少政府收入，城市化筹资不够怎么办？但反过来，锁死小产权，又不符合相关民众的利益诉求。小产权房由此成为一个令政府xx的“老大难”问题。

然而，所谓风物长宜放眼量，小产权房问题确实涉及到各方利益的博弈，并从根本上面临着城市化与土地确权问题的冲突，但兼顾主要利益进行土地改革的途径并非{jd1}没有。成都的城乡统筹综合改革就在这个问题的解决上提供了多种可能[4]。

从成都经验看小产权问题的出路

上文似乎是说，小产权房市场影响城市化建设经费，从而给后者制造了障碍，因此从城市化立场出发，小产权房非禁不可。但从另一方面，禁止小产权房交易，势必造成城市化土地供应不足，同样也会影响城市化进程。何况，“法外存在”的小产权房受益群体众多，处理之时牵连甚广。另外，“到2007 年上半年，全国‘小产权’房的面积已达66 亿平方米，相当于全部大产权房120 亿平方米的一半以上。”[5]小产权问题规模之大，影响之广，可见一斑。

成都经验的基本思路是，将城市化与耕地保护、农村发展并重。以三都堰镇为例，政府主导的三轮旧城改造似乎是“不走寻常路”——绕开常规地产开发思路，却盘活了经济，发展了农民，开发的楼盘还同时满足了市民需求，可谓一举多得。{wy}的问题是这些新房都是小产权。由此，我们不得不思考，城市化房地产开发是不是只有国家征地、转让、招标开发这一条路？

当前政府在小产权房问题上的对策是：已经建成的作为“遗留问题”来处理，如果符合规划就要想办法合法化，如果不符合规划就要拆掉；没有建的，坚决不让建。大量遗留问题的确需要政府积极面对，xx合法恐怕不利于长久稳定。而对于在建的和即将新建的小产权房，大量的利益驱动恐怕不是想禁就能禁的。要想小产权房真正销声匿迹，还得总结成都模式，吸取成功经验，以城乡统筹为根本思路，给城市化发展指出另外可持续发展的道路。

[1] http://finance.qq.com/a/20100524/001860.htm

[2] 焦冰冰,“小产权房”法律问题研究[Ｄ],大连海事大学，2009年6月

[3] 焦冰冰,“小产权房”法律问题研究[Ｄ],大连海事大学，2009年6月

[4] 北大国家发展研究院综合课题组,还权赋能：奠定长期发展的可靠基础,2009年6月

[5] 引自天则经济研究所土地问题研究组报告《集体建设用地地权的实施和保护――兼及“小产权”房问题》