改革社会保险管理体制是提高服务能力关键

[摘要]：社会保险机构是公共服务机构，具有行政服务、财务服务、技术服务和安全服务的职能。准确把握职能，创新机构体制，是构建国家核心服务能力,提升基层服务能力的关键。

[关键词]：社会保险；机构职能；体制创新；服务能力；

    社会保险体制经过近三十年的发展，已成为广大群众认可和参与的国家的政治、经济和社会体制的一个重要组成部分。社会保险经办机构（以下简称社保机构）成为了服务型政府的重要公共服务部门，是社会保障组织体系中的主力军。1986年以来，我国社保机构的服务面由基本养老保险扩大到了“五大”险种，干部职工从1万多人增加到13万多人，服务能力也有所提高，年服务人次近十亿。如何进一步提高服务能力？我们认为，关键是要从传统思维中走出来，准确把握职能，创新体制机制。

    一、走出对“社会保险经办”的传统思维

传统思维简单地认为，社会保险经办就是为参保单位和个人(以下简称参保人)“办一个手续”，做一个记录,是一个“人—机”操作系统，执行命令、完成任务，提高经办能力的目标是实现效率{zd0}化,标志是一个工作人员{yt}能为多少参保人服务。

我们认为，在我国，因国家义务、政府责任、参保人的权利和义务，才有社保机构。它不是民间服务机构，也不是传统的行政官僚机构，它是执行国家法律和政府政策、为参保人提供公共产品的公共服务机构。提高经办能力的目标是提高参保人对政府及其社保机构的满意度。标志是参保人能及时有效、公平公正、均衡协调地享用社会发展的成果。在社保基金所有权和经营权分离的情况下，社会保险经办则是社保机构基于国家义务、政府责任和实现参保人社会保险权利和义务，接受政府和参保人委托或授权，代表国家向参保人提供社会保险公共产品及相关的服务的过程和活动的总称。

    （一）从过程看，包括对参保人从参保登记到享受待遇过程的服务。通过社会保险登记，建立社会保险关系；通过社会保险稽核，确定参保人的缴费基数真实，实现社会保险费征收；通过转移、续接，实现社会保险关系流动；通过待遇支付，实现保障；通过对企业退休人员等参保人的社会化管理服务，促进社会保险关系和谐；通过社保基金营运，实现社保基金xxxx，确保参保人的权益。

    （二）从活动看，包括社会保险行政服务、财务服务、技术服务和安全服务。

    一是行政服务。包括计划、组织、协调、报告。计划就是社保机构根据社会保险的大政方针政策、法律法规，总结过去，明确现状，预测未来，拟定行动方案。组织就是聚集必需的政治、经济和社会资源，建立物质、精神和文化的多重结构和行政、技术和操作的人力资源结构，由强有力的领导团体进行正确决策，由工作团队按职责主动积极、创造性的实施社会保险计划。协调就是连接、联合、调和各相关的活动和力量，发挥人、财、物等要素的作用，实现国家和政府、参保企业和职工、社保机构各方利益的均衡，营造内和外顺的社会保险工作的内外环境，实现社保机构的对内和对外两个平衡,步调一致，形成合力，为社会保险计划的实施作贡献。报告就是将计划、政策的执行情况向上级社保机构、本级政府或人大报告，向参保人报告。

行政服务从形式上看主要是对政府和上级服务，但从根本上是为参保人服务，通过社保机构实现政府、企业和个人之间的利益均衡协调和持续发展,实现社会保险计划目标。

    二是财务服务。包括社保基金筹集、支付和投资运营过程中的会计核算，财务分析，预算和决算。社保机构要为参保单位和个人建立财务档案，完整准确记录参加社会保险的单位和个人财务信息，妥善保管各类原始凭证和会计凭证。按统筹层次设立预算，通过预算实现社保基金的收支平衡。由统筹地区的社保机构会同同级财政部门编制社保基金的预算、决算草案，报本级人民政府或人大批准。并定期向社会公布社保基金的收入、支出、结余和收益情况。

    三是技术服务。包括社会保险产品的生产、供给所要求的相应技术基础条件的建设，代表政府购买与社会保险相关的技术成果及其服务，组织对参保对象的社会化管理和服务等。

    四是安全服务。通过实施内部控制和接受外部监督，xx可能危害社保机构、参保人的各种隐患，确保计划、政策、制度的落实，保证社会保险基金和数据安全、优质。

在上述活动中，决策贯穿于社保机构的各个方面、层次和环节。不仅高层要进行决策，中层乃至基层作业人员都要进行决策。各项服务都要通过制定和执行决策来进行。如果社保机构不参加有关社会保险的情报搜集，提出问题；不参与方案制度的设计、抉择；不能检查计划或方案及执行情况，那么，这样的社会保险服务不可能是令人满意的。

综上所述，经办能力的实质是服务能力。社保机构的基本职能是公共服务职能。社保机构的服务能力是在社会保险各个环节和各项活动中体现的行政服务、财务服务、技术服务和安全服务的实现与实践能力。

    二、社会保险管理体制改革滞后是提高服务能力面临的突出问题

    （一）机构定位不适应。现行的社保机构 “三定”方案是在“经办”的传统思维下制定的，它割裂了社会保险服务过程的各环节和活动的各方面的内在联系，剥夺了社保机构从事社会保险行政、财务、技术和安全服务的职权，不适应提升服务能力的要求。社保机构没有合理的定位，应有的职能，服务能力怎么加强？服务能力不强，又又怎么留得住优秀的人才，没有人才，又如何创新服务的方式方法、手段，实现提高服务能力的目标？。

    （二）缺乏领导核心。全国没有一个总揽社会保险服务的领导核心，也就没有国家的核心服务能力。没有全国统一现代技术系统---社会保险信息系统，也就没有核心的服务手段，不能形成覆盖全社会的信息服务网络，不能实行网上统一参保缴费、网络查询核对、系统统计分析、视频对话服务等；

    （三）各地社保机构职责范围不明确。有的地区社保机构只负责，有的增设了失业、，有少数地区实现了养老、失业、医疗、工伤、生育“五险合一”。经办机构名称五花八门，统筹层次低，社会保险关系流动性，已经严重影响和制约了社会保险事业的发展，势必形成“小牛”拉“大车”的局面。

    （四）社会保险计划“五性差”。计划的科学性、统一性、持续性、准确性和灵活性等“五性”差，有的甚至严重脱离实际，以致一些社会保险计划(决定)在执行中都打了折扣。这是导致社保机构服务能力不强突出表现，也是服务能力难以提升的根本原因。预算和决算是社保机构的财务服务重要方面和基本内容,但有人主张“由社会保险行政部门编制预算、决算草案，经同级财政部门审核，报本级人民政府批准。”。这脱离了社会保险会计财务活动的实际流程，不利于提高社保机构服务能力和政府的工作效率。

    三、改革社会保险管理体制，着力构建核心服务能力，全面提高基层服务能力

    （一）科学定性定位。我国社保机构，从公司转制为差额拨款的事业单位，再成为全额拨款的事业单位，再演变成受国家和参保人的委托，负责完成政府施政目标，成为服务型政府的组成部分，具有客观必然性。它不是事业单位，也不是传统意义上的官僚机构，更不是企业，而是按公务员管理的、依托现代信息技术的政府的公共服务机构。

    （二）强化和赋予相应职权。正如郑功成教授指出的：社保机构是社会保险制度正常运行的管理机构和实施机构，它肩负着保障社会保险制度良性运转并落实劳动者社会保险权益的直接责任，没有一个健全的社保机构，不可能有健康、持续发展的社会保险制度。要赋予并规范社保机构相应的责任和权力。社会保险立法，应当确保社保机构对整个社会保险制度运行进行管理与实施的权力不可分割。

    从目前的法律法规看，社保机构已具有一定的职能。如《劳动法》第七十四条规定：社保机构依照法律规定收支、管理和运营社保基金，并负有使社保基金xxxx的责任。《社会保险登记管理暂行办法》第三条规定：县级以上社会保险经办机构主管社会保险登记。《社会保险稽核办法》第三条规定：县级以上社会保险经办机构负责社会保险稽核工作等。但这还远远不够，必须强化社保机构为建立和谐的社会保险关系而必需的社会保险登记权、社会保险费征收权、社保基金管理、营运、稽核权、个人账户管理权。赋予其行政服务权、财务服务权、技术服务权、安全服务权。

    （三）构建中央社保机构的核心服务能力。必须根据以人为本、统筹城乡的要求，建立统筹服务城乡，权责对称，结构合理、层次科学，精简高效的全社会统一的社保机构体制。重点是构建中央社会保险管理中枢，形成中央社保机构的{gjj}核心服务能力。在社会保障大体制下，以原劳动和社会保障部社保中心、社保基金理事会和全国老龄委为基础，建立国家社会保险管理服务局。负责社会保险法律、法规、基本制度和重大方针政策的拟定，组织实施社会保险体制改革，编制和实施社会保险发展计划，负责社保基金的内部结算、预算和决算、财务管理、风险管理、投资管理和审计管理；负责社会保险信息系统建设和管理；负责社会保险的社会化服务规划、指导和实施等。

    要明确国家社会保险管理服务局与公务员管理局一样的规格但不同的编制管理办法，设置综合服务、专业服务和执法服务三类公务员编制。

要统一社保机构名称为XX社会保险管理服务局。建立中国社会保险的形象标志和公共网站。

    （四）加强基层社保机构建设，实行“TQCF”服务。 一是抓好人事制度改革，要全力推动领导干部聘用制，财务人员委派制，真正实现干部能上能下，员工能进能出，从而建立起严格、公正、择优，充满生机与活力的用人机制；二是抓好内部机构改革，要按照新形势新任务的要求，科学、合理地界定部门职责，设置工作机构，组建以财务、稽核审计、待遇核定、账户管理等综合部门为中心的监管制约体系；加强领导班子建设，带好职工队伍，强化职工队伍建设的保证体系；在政府的协调下，加强协作，合力推动社会化管理与服务工作的深入开展，建立社会保险的社会化管理服务的体系，  二是抓“五险合一”。“五险合一”是社会保险体制的必然发展趋势。 它有利于社保机构的精简高效。防止重复设置，精简编制，减少人员，可为国家节省大量的行政资金支出。有效地避免相互推诿、扯皮，明晰了工作职责，极大地提高了工作效率，真正做到为企业和参保人员提供优质高效的服务。也 有利于计算机技术支撑体系的建立，实现信息共享。“五险合一”可以使用统一的社会保险信息，实现数据共享，比各险种自行开发一套计算机软、硬件系统，节省了大量的人力、物力、财力，又避免了信息的重复采集，减轻了企业负担。有利于加强社保经办机构的管理。做到人、财、物资源的充分利用和合理分配，实现了业务上密切配合、相互协作，政策上统一规范、口径一致。有利于调动广大员工的积极性、主动性、创造性，促进社会保险从粗放型管理逐步向集约型管理转变。 地市一级要像浙江嘉兴市一样，在社会保险事业局的基础上成立社会保障事务局，作为市政府直属的正处级纯公益类事业单位，统一负责市本级职工（城乡居民）的养老、医疗、工伤、失业、女职工生育等社会保险业务，负责承办各项社会保障资金的具体运行、统计、会计核算工作，依法开展社保登记、缴费核定、档案建立、基金预决算草案编制和社会化服务等工作。要在优化社保机构内部调协的基础上，把服务渗透到每一个具体业务环节，落实到每一个参保对象，加强社会保险服务的时效管理（T）、全面质量管理（Q）、成本管理（C）和柔性管理（F），建立社保机构“TQCF”管理服务体系。