美国政府认定温室气体为空气污染物:探析美国碳排放管制新政

李志青 复旦大学环境经济研究中心 副主任  ()

    5月份以来，在中国政府于月初表态要以“铁腕手段”来治理节能减排之后，美国政府属下环境署紧接着于13日公布了碳排放管制新政，修订了《清洁空气法案》。较之于中国以节能来控制碳排放的“过程型”政策，美国此次则正式由官方将温室气体的排放界定为大气环境污染，从而开启了从末端来直接控制温室气体排放的政策之门，这也是在美国国会对气候与能源法案久拖不决的情况下白宫做出的政策反击，显示了白宫在气候变化应对、控制温室气体排放以及发展清洁能源等方面的巨大决心。

    本次碳排放管制新政的核心在于首次将温室气体排放大户纳入《清洁空气法案》的管制范围，比如火电发电厂，炼化厂，水泥厂，垃圾焚烧厂以及其他相关的温室气体排放大户，其中明确规定在2011年后年度温室气体总排放量超过7.5万吨的现有项目以及超过10万吨的新设项目都要从环境署获得许可证才能开工，这意味着全美70%左右的温室气体排放，将近1.5万个排放源都将受到此条规定的管制，而低于上述排放水平的其他小型排放源则暂时不受该许可制度约束。

    对温室气体排放水平的上述管制规定显示此次新政的主要对象仍限于生产领域，而且主要为能耗大户，消费领域以及中小型的能源用户则得以豁免。尽管这一管制水平远远低于《清洁空气法案》对其他空气污染物的年度100/250吨排放量的控制水平，但一旦温室气体进入《清洁空气法案》的控制清单，那么就表明温室气体自2007年4月2日被美国高等法院判例为空气污染物之后，又经过3年多的论证，此时正式被美国政府列为危害大众健康和社会福利的“有害物质”，同时也正式以国内法律形式确认了人类活动与温室气体浓度间的关联关系，在此前2010年4月1日美国环境署和交通部高速公路安全局联合发布的一项针对汽车碳排放管制政策中，就认为“汽车排放了那些损害大众健康和福利的温室气体”。

    美国政府此次通过《清洁空气法案》将温室气体认定为空气污染物，可以说是一举扫平了长期阻碍其实施低碳发展战略和政策的主要障碍，如果届时再与国会即将要出台的《气候与能源法案》相配合，其长远意义不可估量。

    1.温室气体被认定为空气污染物，有利于政府出台控制碳排放外部性的政策；

    众所周知，外部性是环境污染问题的症结所在，经济学理论认为政府的一大重要功能便在于通过政策来抑制外部性，调节得益和受损双方的利益，使外部成本内部化，实现社会资源的{zy}配置。此前，美国政府自从奥巴马入主白宫后就希望对温室气体的排放进行控制，以控制温室气体排放带来的各种负面影响，并推动清洁能源产业的发展，但却一直师出无名。温室气体如果不属于法定的空气污染物，那么税收、补贴、许可、交易等环境管制手段就都无法实施。如今情况就不同了，在“温室气体有害”认定下，政府就可以名正言顺的出台管制政策，先是目前由环境部门出面实施“排放许可制”，也就是所有符合管制要求的排放源都得做一个“排放的影响评价”，证明其温室气体排放对大众健康和福利没有造成危害，在现阶段看来，这一“排放许可制”只不过是对排放源施加了一点心理上的压力，并没有给他们带过高的经济负担。但这只不过是管制的{dy}步，接下来便轮到国会出面，对排放源征税、取消补贴，以及开放碳市场交易等等，这些政策一旦逐步开展，排放源将必然承担越来越高的排放成本，从而必然激励其提高生产效率，改善排放技术以及压缩排放规模，从而达到整体减排的目的。

    2. 温室气体被认定为空气污染物，将大大推动节能减排技术的进步；

    在环境署公布的长达500多页的最终文件中，其中规定超过7.5万吨年排放量的现有项目和超过10万吨年排放量的新设项目要获得开工许可，应做环境影响评价，其中首要的一条评价标准便是证明项目的温室气体排放过程已经应用了“目前xxx的控制技术”（BACT），环境署就此针对各个行业建立了“自上而下”的全套技术标准指南，从减排效果、成本收益等方面评估各项节能减排技术，并对这些技术进行了优劣排列。这显然将推动大型温室气体排放源采取那些减排效果明显、成本收益合理的有效节能减排技术，特别是上面提到的那些采用传统石化能源的能耗大户，将面临全面的技术转型，一方面是原有项目要进行技术改造，另一方面新设项目则必须应用{zx1}的碳排放控制技术，否则他们将很难获得环境署的许可。可以想象，在总量超过1.5万个排放源竞相采用节能减排技术的情况下，美国很可能将主导未来的国际节能减排技术市场。

    3. 温室气体被认定为空气污染物，将提高新能源的xxx，培育新能源市场，推动新能源产业的发展；

    美国政府环境署此前不久曾公布了一个关于温室气体有害性的科学报告，对温室气体与人类活动的关系做了一个科普，使得此次公布出来的“温室气体为空气污染物”结论显得顺理成章，但结合美国总统和政府其他部门的表态，相信这只不过是其低碳经济发展总战略的一部分，根本的目地仍在于为下一步的低碳经济发展创造条件，尤其是受人瞩目的新能源发展战略。在美国政府看来，在新一轮的低碳经济发展竞争中，美国已经落后于中国、印度等后起之国，新能源产业的发展规模不及中国的十分之一，因而极为担忧可能丧失其在国际经济体系的优势地位。但从新能源发展的条件来看，由于受到强大的石化能源部门的制约，无论是从生产还是消费来看，新能源成本高昂以及市场前景有限都使得美国社会经济都缺乏能源转型的动力和合理性。在此背景下，将温室气体认定为空气污染物，将在很大程度上提高新能源产品和技术的xxx，无论石化能源生产和消费部门如何进行技术改造以适应新的《清洁空气法案》，这些部门生产成本的高企也是大势所趋，无法扭转，而新能源产业则因其“清洁性”将受到追捧，其成本也将越来越与石化能源持平，假以时日，新能源产业极有可能取代石化能源的主导地位。

    美国政府认定温室气体为空气污染物对于全世界的碳减排意义深远，国际碳市场、交易和减排进程都将受此影响而出现变化，作为碳排放大国的中国，一方面应注意这一新发展趋势下的潜在挑战，在节能减排领域及时做好必要的应对措施，加快节能减排领域的立法和政策研究；另一方面，也应看到此后国际新能源产业和市场的发展动向，抓住新一轮的发展契机，推动国内的经济和产业转型。